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1、1后后“营改增营改增”时代地方税体系建设时代地方税体系建设研究研究作作 者：者：吴磊、吴磊、陈辉陈辉明、江宗明、江宗强强所在单位：所在单位：湘湘东东区地方税区地方税务务局局2【内容摘要】：在后“营改增”时代，现行地方税体系受到冲击，如何建设一个事权与税权有机结合，主体税种突出、税收制度完善、税收职能有效发挥的地方税体系迫在眉睫。【关关键词键词】： ：营改增 地方税体 主体税 征管制度营业税改征增值税，在实现税种改变，税收制度更为合理，促进企业减负，为经济保持中高速增长、迈向中高端水平打下坚实基础，深层次上也将影响中国财税体制改革进程，其直接体现是后“营改增”时代，如何消除其对现行地方税体系的冲
2、击，如何构建一个事权与税权有机结合，主体突出、税收制度完善、税收职能有效发挥的地方税体系迫在眉睫。一、营业税改征增值税过程回顾一、营业税改征增值税过程回顾2011 年，经国务院批准，财政部、国家税务总局联合下发营业税改征增值税试点方案。从 2012 年 1 月 1 日起，在上海交通运输业和部分现代服务业中率先开展营业税转征增值税改革试点。2013 年 8 月 1 日， “营改增”范围已推广到国试行；2014 年 1 月 1 日起，铁路运输和邮政服务业纳入营业税改征增值税试点，至此交通运输业已全部纳入“营改增”范围；2014 年 6 月 1 日起，将电信业纳入“营改增”范围，实行差异化税率；20
3、16 年 3 月 5 日，国务院提交的十二届全国人大四次会议审议的政府工作报告提出，2016 年 5 月 1 日起，在全国范围内全面推开营业税改征增值税。截至目前，营业3税项目全面完成了“营改增”。二、二、 “营改增营改增”对现行地方税体系的影响对现行地方税体系的影响(一一)地方税收地方税收组织组织收入能力明收入能力明显显弱化弱化对地税部门而言，营业税是地税部门的支柱税源， “营改增”的全面推行，对地方税税源和财源影响重大，地方税收组织收入能力明显弱化。以萍乡地税系统为例。营改增前的2010 年、2011 年、2012 年，全市营业税占地方税收的比重分别为 52.38%、53.4%、48.18
4、%（因耕契两税划规地税部门征管，致使营业税比重略有下降），增幅分别为50.75%、44.43%、41.62%.营改增后地税收入将出现较大下滑，2013-2015 年全市入库营业税分别为 30.17 亿元、31.91 亿元、35.96 亿元，占地方税收的比重分别为 48.05%、46.46%、47.6%，增幅分别为 13.38%、5.77%、12.69%。 2016 年 5 月 1 日起实施的营改增后，按 2015 完成数和今年 9%的预期增幅测算，全市 2016 年的地税收入将减少 39.1 亿元，营改增后按后 7个月计算，也将直接减少地税收入 20.71 亿元，加上间接减收影响也将在 3.2
5、7 亿元以上，预计营改增全面实行对全市2016 年 612 月的地税收入减收影响共有 24 亿元。“营改增”产生的另一个重大效应，就是地方税的另一个主种税种企业所得税税源的骤减。根据关于调整新增企业所得税征管问题的通知(国税发2008120 号)的规定， “2009年起新增企业所得税纳税人中，应缴纳增值税的企业，其企4业所得税由国家税务局管理；应缴纳营业税的企业，其企业所得税由地方税务局管理”。也就是说，企业要根据主要缴纳的税种来决定缴纳企业所得税的机构，据此， “营改增”后，新增企业将全部是增值税纳税人，均要转到国税系统缴纳企业所得税，企业所得税作为地方税另一主体税收的税源，将出现“只减不增
6、”的局面，地方政府基本上无法享受到企业发展壮大所带来的税收利润，地方税税收的组织收入能力进一步弱化。后“营改增”时代，现行的地方税体系包括以下税种：企业所得税、个人所得税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、契税、车船税、资源税、印花税、城市维护建设税和烟叶税，合计 12 个。从税中数量上来看，税种减少不明显，但从组织收入能力上来看，除个人所得税比较稳定，土地增值税近年稳步增加，其他小税种的组织收入能力明显不够。以萍乡地税系统为例，2012 年、2013 年、2014 年、2015 年，城市建设维护税、资源税、房产税、土地使用税、印花税、车船税、耕地占用税、契税几个税种合计入库分别
7、为21.13 亿元、24.21 亿元、26.40 亿元、28.24 亿元，占地方税收的比重分别为 38.25%、38.55%、38.43%、37.37%。总之， “营改增”将使地方税体系缺失主体税种，有肉而无骨。（二）税收征管系二）税收征管系统统面面临临新挑新挑战战“营改增”不仅是税种的改变，也给征管机构的分工和征5管方式带来了巨大变化。以前增值税由国税部门征管，营业税由地税部门征管， “营改增”直接打破了国地税原有的分工，原营业税项目的征管工作移交给了国税系统，现实中采取的是国地税合作的方式，而不是人随业务走的方法，因此征管业务的调整使当前的税收征管系统面临新的挑战。对地税部门而言， “营改
8、增”后，营业税发票自然消失，地税部门以往最有效的“以票控税”手段就会失去基础，从而造成对其他相关税种联动征收的不便，使地方税种及基金（费）控管难度加大，漏征漏管的风险上升。例如：根据暂行条例规定，“城市维护建设税和教育费附加，以各单位和个人实际缴纳的增值税、营业税、消费税的税额为计征依据，分别与增值税、营业税、消费税同时缴纳。 ”，营改增后，流转税只剩下增值税、消费税，在增值税、消费税都由国税部门征收的机制下，地税部门对城市维护税和教育费附加的征管将失去管控能力，而必须委托国税部门代征。国税部门，对货物征收增值税已有成熟的做法，而对服务业征收增值税则有许多东西需要重新探索，服务业的增值额确定和
9、抵扣的确认难度远远超过制造业，需要更多复杂的信息，因此， “营改增”也增加了国税部门近期的工作量和难度。（三）地方政府（三）地方政府职职能能发挥发挥受到影响受到影响为了税制改革的稳步推进，针对地方政府自主税源大幅减少的问题，2016 年以前的“营改增”，政策上采取了临时性6安排，即将原来征收营业税领域所带来的增值税的收入归还给地方政府，没有给地方政府造成增值税分成的财力影响。但随着国务院关于印发全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案的通知（国发201626 号）的发布，中央和地方增值税分享比例调整为五五分成。且营改增后税负强调“只减不增”，财政收入必然减少，虽然采取基数返还的
10、形式确保地方财力相对稳定，但地方可用财力在近2-3 年的过渡期内得不到增长，现行财税体制下，后“营改增”时代，地方政府将面临地方财政收入匮乏，财源缺失的局面，对地方政府职能的发挥造成了负面影响。“营改增”后，地方财政的稳定机制已经撼动，地方收入来源难以保证，我国的税收设置权限又高度集中于中央政府，几乎所有地方税种的法律、条例和实施细则都由中央政府制定。由于缺乏相应的税权，一些地方存在的特定税源不能以税收的形式加以规范管理，只能通过收费的形式出现，征收的规范性和可持续性都存在变数。比如山西、江西萍乡等地出台的煤炭可持续发展基金。因此，在财力削弱和事权没减的形势下，如何让地方税满足地方财力的需要，
11、又不让地方政府重走土地财政老路，同时提高公共服务能力和质量，有效发挥地方政府职能，是后“营改增”时代面临的一个重大课题。三、后三、后“营改增营改增”时代地方税体系建设的目标时代地方税体系建设的目标7在我国既定分税制模式下，作为财税管理体制的主要组成部分之一，后“营改增”时代地方税体系的改革完善和高效运行，是提高地方公共服务质量和效率，保障地方政府收入水平，科学处理中央和地方政府分配关系，维护国家经济社会稳定的重要制度性基础。因此，在全面深化财税体制改革的过程中，有必要全面对“营改增”进行分析，从而为后“营改增”时代地方税体系建设设定正确的目标。（一）充分保障地方政府（一）充分保障地方政府财财力
12、力提高地方税收组织收入能力，保障地方政府财力是地方税体系建设的最直接目的。因此，地方税体系建设，要在法律规定的权限范围内，以满足公共服务的全面有效提供为标准，尽可能地筹集到必要的财政收入。一是要把握好地方税收入在地方财政收支中的地位，让地方税收入在筹集收入方面发挥更大的作用，从而规范地方政府其他非税收入行为1。二是统筹好各个行政管理部门在地方税系统建设中的作用。以地方税税收收入作为保障地方政府财力的主要手段，不应当只是地方税收征收管理部门的职责，必须借助税务部门以外的其他行政管理部门的力量，特别是银行、工商、房管、土地、公安等部门，在各自经济领域中实施各自专项管理的优势，共同做好协税护税工作，
13、来堵塞征管漏洞。江西省出台的江西省税收保障办法就体现这种思路。（二）充分（二）充分发挥发挥地方税的税收地方税的税收职职能作用能作用8地方税除了实现保障地方政府财力的这个直接目的，也要在遵循党的十八大三中全会提出的“使市场在资源配置中起决定性作用”前提下，充分发挥税收作为经济调控手段的职能，对地方经济结构和收入分配实施有效调节。比如：通过地方税立法权限的调整，赋予地方政府一定的税权，让其可以根据本地区的实际情况，对当地的特色产业或群体进行征税、减税、免税，从而让本地区的地方税税收收入与地方经济之间的关联性更强，引导当地经济，优化产业结构，增强企业活力，真正实现地方经济的可持续发展。四、后四、后“
14、营改增营改增”时代地方税体系建设的措施时代地方税体系建设的措施十八大报告第四点“加强完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式”中指出“构建地方税体系”。十八大三中全会指明要“深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重”。中央政治局会议审议通过的财税体制改革总体方案，明确新一轮税制改革的目标是建立有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系，并将改革重点放在增值税、消费税、资源税、环境保护税、房地产税和个人所得税等六大税种上。从长远来看，随着社会经济的不断发展和税制改革的不断深入，财产税无疑将成为地方税制的主体税收，成为地方政府收入的主要来源。可以预见，税制改革政策和措施将密
15、集出台，并且大多和地方税体系建设密切相关，相关税种的调整和开征都将对构建完善的地方税体9系产生积极作用。（一）适当（一）适当赋赋予地方税收立法予地方税收立法权权税收管理权限包括政策制定权、税收立法权、税法解释权、税种开征权、税目增减和税率调整权、减免税权、税收征收权和日常管理权。当前我们的地方政府只有有限的减免税权，导造成地方财政收入过度依赖于非税收入，也使得不合税法规定的非规范性征收行为时有发生，破坏了税法的严肃性2。因此，在全国政令统一的前提下，有必要赋予地方一定的税收立法权，主要是地方税税目的开征权和地方税税率的调节权，以适应地方经济发展的需要，保证地方政府收入的弹性。比如：中央就地方税
16、种的基本要素作出一般规定，其他税收要素则由地方结合本地税源分析、财税收支实际需要，通过制定、颁布地方细则法的形式予以确定。（二）确立地方税主体税种（二）确立地方税主体税种后“营改增”时代的一项重大任务，就是要尽快找到能够代替营业税的税收，以此作为地方税的主体税种。借鉴世界各国的经验，财产税在税收体系中的地位一直是地方主体税种。当前我国的财产税包括土地增值税、耕地占用税、契税、房产税、城镇土地使用税、车船税等，税种分散、税制不一。后“营改增”时代，可以将财产税作为地方税主体税种，因为财产税是直接税，与地方经济的发展相关，会随着地主经济的发展而不断壮大，从而实现地方税收收入稳步增长，保障10地方政府财政收入。具体实施上，结合沪、渝两地试点的经验，在完成全国住房信息联网和价值评估的基础上，解决立法层面问题，将目前房地产交易和保有环节的房产税、城镇土地使用税、契税等税种进行合并，开征房地产税，并且逐步扩大征税范围，虽然房地产税开征前期会以低税率和局部免税为主，但随着我国城镇化的不断推进和经济社会的不断发展，房地产税必将成为长期
