中国古代文官制度综论

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1、中国古代文官制度综论张晋 藩本文从宏观的角度对中国古代文官制度的历史发展、主要内容、特点以及世界影响等进行 了匀画。作者认为,中国古代文官制度,产生千政府绷分为文武职官和专制主义集权政治确立以后。在漫长的演变和发展过程 中,它形成了健全的制度、详密的规范、鲜明的特点。中国古代发达的文官制度,对世界许多国家的文官制度,包括西方国家的文官制度都有粉广泛而深远的影响。作者张晋落,19 30年生,现为中国政法大 学教授、副校长。撰有中国法制史、中国法律史论、法史鉴略、中国近代法律思想史略等著作。改革国家干部人事体制,建立公务员制度并使之法律化,是 当前我国政治体制改革的重要课题之一。为此,我们不仅需要

2、参考西方 的文官制度,而且也 应该 认 真总结 中国古代文营管理的丰富经验。中国古代的文官制度 经历了形 成、发展、演变的 漫长过程,其制度之健全,沿革之清晰,规范之详密,世所罕 见。本文拟对 此加以考察。一、中国古代文官制度的历史发展重视官吏在政治运行中的作用 是 中国传 统政治文化的突出特点。被中国古代 政治家、思想家所阐述的“徒法不足以自行”、“明主治吏不治民”、“人存政举,人亡政息”、“得人者昌,失 人者亡”等等,就表达了人们对于官吏在立政、执法、治民中重要性的认识。基于这种认识,中国古代 的统治者为建立和完善对文官的管理制度,呕 心 沥血,精心孽划。中国的文官制度不仅使 当时的政治运

3、营和 经济文化发展有了 重要保证,也为后世积累了丰富的文化遗产和值得借鉴的 历史经验。中国古代的 文官制度,也就是官僚制度,形成于政府划分为文武职官和专制主义集权政治确立以后。中国古代文献典籍 中并没有 文官制度的概念,但对于文官的管理不仅有一整套 完整的制度,也有规范详密的文官法。本 文是就此而论的。(1 2)2中国社会科学198 9年第2期在中国奴隶制时代,受宗法政治的支配,实行亲贵合一的 国家组织原则。宗法同政治等级、国家结构、国家组成直 接联结在一 起。以“亲亲”、“尊尊”为 主要内容的“礼”居于 统治地位,它集中反映了家国相通、亲贵合一 的宗法政治思 想及其制度化。作为奴隶制国家典型

4、形态的周朝,实行的是“世卿制度”,无论是诸侯、国君还是卿大夫都是世袭职。在这种制度下,不存在官吏的 任免与考课问题,同时,世 卿享有封邑,也不存在体禄问题。因此,在宗法政 治下,不可能出现具有特定内容的 文官制度。战国时期,以血缘关系为纽带的宗法政治瓦解了.具有封建政权性质 的列国,为了适应新的经济关系的发展要求,巩固新兴地主阶级 的统治,扫 除旧贵族 的残余势力和争取兼并战 争的胜利,相继建立 了以国王为首、以垂相 和将军分别为文 武百官之 长的封建官僚政府。文武分 职是奴隶制时代 卿大夫一人兼有军政大权的 世卿制度没落之后的产物,它为 文官制度的建立提供了前提,标志着中国古代官制的历史,进

5、入 了一个新的阶段。中国古代文官制度的建立是和封建专制主义政治体制相适应的,并随着这一体制的发展 而发展。战国时期,国王根据“见功而兴赏,因能而授官”的原则,任免中央和地方宫吏,并建立了与此 相关的各项制度,如玺印制度、上计制度、傣禄制度等等,这是文官制度的雏形。经过战国时期的初创,至秦汉,随着皇帝制度的建立与专制主义中央集权制度的发展,中国古代文官制度也进入了奠基阶段。公元前22 1年,秦并六 国而 建立 了统一 的专制主义中央集权的封建国家。在秦政府中,皇帝总揽全 国军事、政 治、经济、司法等一切 大权,“夭下之事无大小皆决于上”,:所有官吏均由皇帝任免,听命于皇帝差遣。但是,皇帝制度虽然

6、确认了皇权至高无上,却 并不 意味着皇帝个 人统治 国家。维持皇帝制度,需要 统一的 军队和统一 的官僚机 构。因此.秦王朝建立以后,便在全国范 围 内以官僚取 代过去执政 的贵族,以郡 县 取代过去 的封 国,使 文官组 织和制度进一步发展和充实起来。汉初,高祖“惩戒亡秦孤立之败”,实行封建与郡县并存的双轨制。但实行的结果.为巩 固专制主义中央集权而实行的封建,恰恰成了破坏专制主义中央集权的 重要因素。因此,从 文帝起便开始推行“强干弱枝”的政策,加强 中央集权。经 过景帝、武帝两代 经营,终于获得成功。此 后,受封侯王不得治民;不就 封国,皇帝可以任意翔贬至东汉,光武帝“温数世 之 失权,

7、忿权臣之 窃命”,在加强专 制主义中央集权 的同时.积极建设 文官制度,把中国古代 文官制度的发展又推进了一步。综 观秦汉时期的 文官制度,其主要特征 是逐 渐规范化与法律化。无论是崇奉法家的统治 者,还是独尊儒术的汉武帝,都注意运 用法律来强 制约束文官的行为方式。这说明迭 次 的治乱变迁使统治者认识到,法律是封建官僚机器 自我调节、自我控制 的重史记秦始皇本纪。汉书诸侯王表。中国古代文官制度综论(12)3要 手 段。见于睡虎地云梦秦简的置史律、除吏律、尉杂、内史杂、仓律和汉初 的越宫律、朝 会正见律、见知 故纵 监临 部主之法、左官律、沈命法等等,都是治官之法。秦汉时 期,即使 文官之 长

8、 的垂 相有罪,也不 免于诛死。汉时“李蔡、严青翟、赵 周、石庆、公孙贺、刘屈蓖继踵为垂 相唯庆以悴谨复终相位,其余尽伏诛云”。“秦汉严于 治官的目的,在于加强封建政府对 全 国政治、经济、,司法、文化的统一管理,借以有效地统治人民。韩非所说“明主治吏不治民”,道破了秦汉治官的实质。只有治官才能协调朝廷、官吏与百姓三者间的相 互制 约关系,才能推动治道的运行,维持封建王朝的长治久安。但是,治官过严,也会 走到反 面,激起官变”秦末“法令诛罚日益刻深,群臣人人自危,欲畔者众”。、因此,在特定时期,统治者也注意掌握督责群臣的限度。秦汉 以后,魏晋南北朝时期经济的逆转、门阀政治 的盛行,以及割据对峙

9、的 形势,使得秦汉以来的 文官制度非但没有发展,而且还受到很大程度的破坏,尽管这一时期也进行了有关文官制度的 立法。至隋唐,随着中国封建经济、政治、文化的高度发展,文官制度也发展到新的阶段。唐六典的 出现以及其它 形式的文官立法,标志着封建文官制度 的成熟与定型。这也是隋唐时期文官制度的总 的特征。唐以后,宋明清各朝专制主义不断强化,皇权膨胀到无以复加 的地步。封建的中枢机关既失去 了对皇权的约束,也淡化了相互 间的制衡关 系。而且,无 论 中央还是地方长官,其行使职权都受到幕吏的牵制,以致出现了“官无封建,吏有 封 建”的 现象,这正是极端专制主义制度下所不可避免的。因此,虽有以明清会典为代

10、表 的规范详尽的文官立法,却不能阻止文官制度的腐败与衰落。.至1 9 世纪末2 0 世纪初,中国海禁大开,社会经济、政治制度与社会结构都发 生 了前所未有的重大变化,固有 的封 建文官制度已经与进化的历史潮流完全不相适应。随着西 方文化的东渐,中国的又官制度也在酌 取中外,详甄古今的基础上揭开了新的一 页。二、中国古代文官制度的主要内容中国古代文官制度的内容十分广泛,除文官的组织 系统与结构之外.还包括文官的任免、考课、品傣、监察、休致等一系列具体制度。这些 具体制度各有其历 史发映的过程和 时代的特点。这 里仅就文官的结构以及文官的选任、考课与监察等项 或实行省、道、府、县四级管理,都不过是

11、在郡县制基础上的衍化 形态。中国古代的文官制度就是在这样的 以君为本位,以中央集权为主线的国度里发展起来的。它以维护封建皇权和加强中央集权为 自己的首要任务,是实现皇帝对全国统治的重要工具。作为文官之长的承相 的使命,就是“掌承天 子,助理万机”。所有的 国家各级文官也都必须效忠 于皇帝,唯君命是听,对皇帝负责。因此,中国古代 的文官结构是 内聚 的,呈现 出以皇帝为轴心的辐射状 态。汉以来律典中有关大逆不道、诬 阁、低欺、欺谩、不道、大不敬、左道、废格、非议诏书、谋反、谋大逆,以及职 制律和吏律中的许多规定,都是针对抗命不忠,图谋不轨的百官的。然而皇帝却可以对百官擅作威福,任意制裁。明代专制

12、制度高度强化,文官的地位日益低下,皇帝可以廷杖朝内大臣,宦官公然凌辱文官的人格,官场的传统秩序遭到严重 破坏。至清朝,皇帝与臣下则变成了公开的 主奴关系。在适 应封建国家机器运转的过程中,中国古代的文官制度,还形成了从中央到地方的一套完整的等级隶属结构。早在中国奴隶制时代,便在土地等级占有和宗法等级 从属 的基础上形成了“王臣公,公臣大夫,大夫臣士”的等级从属关 系和所谓“九仪之命”的爵位。秦以前,“官”定职 务的大小,“爵”定位次之尊卑。秦时官与爵合一,建立自公士至彻侯的2 0等爵,使等 级结构逐渐严密和法律化。至两 汉,随着文官制度的发 展,又一变而为官与爵分,体与职应,与文官的等级结构相

13、一 致的既有万石之 官,也有斗食小吏。魏晋 南 北朝时期,以“九 品”定官阶,从此,品第 成为区别官职高下尊 卑的主要标志。唐以后九品之中又分“正”、“从, ,共1 8绷一直延续到明清,基本未变。,由官品等级所决定的服饰、房舍、车马、坟全也各有严格的区别。在以等级结构为基础的文官系统中,上与下各自统属,内与外 互相节制,名分与职责严明,权力与义务相称,既不许逾越,也不得专擅。为了维护文官的等级结构,由秦至清各朝都制定了详略不一 的确认文官等级秩序的行政立 法和 文官法。中国古代文官组织的严密,权责的 固定,等级的森严,运转的协调,以及 统一地推行国家政 策,19 8中国古代文官制度综论(12)

14、都是同及时地制定有关文官制度的法律分不开的。不过,专制主 义的 政治 制度,不仅决定了金字塔式的文官等级权力结构,也造成了充斥于文官系统中的暮气。既 然 下级官吏只 服从 于上级官吏,而作为文官群体又只服从于皇帝,因此很难发挥 各级文官的创造性与主动性,更谈不上改制更!法和对民意、民利 的尊重,以致庞大的文官集团越来越站到与民众相对立的方面,劣绩昭彩的还成了农民起义打击的首要对象。由于各级文官各 自享有与其官品相应的政治经济特权,是社会财富的合法 瓜分者,因此,由民变为官成了社会各阶级、阶层最有吸 引力的向往与追求。而由小官到大官,又是官场中尔虞我诈、勾心斗角、互相倾轧的根源。这种封建官僚主

15、义的恶劣影响相当深远。中国古代的文官制度,受专制主 义下权力争夺的支配,也在结构上形成了相互制衡的关系。封建王朝的皇帝虽然被神秘化,偶像化,握有垄断一切的法定大权,但皇权的行使需要通过百官,特别是要倚重宰相,由此产生的君权与相权的矛盾,是中国封建政治史上统治阶级内部最主要的 矛盾。这一矛盾推动了宰相制度由独相制演变为群相制,如三公、三省,使宰相 的职权 不专 于一 身,彼此平行、互 相制衡,从而削弱 了相权,保证了君权独揽。两 汉时尚书台虽已执掌最高行政管理权,但在组织上却仍隶属 于“少府”。尚书权 虽重,品级却低下,有时 尚书台长官还由其他 内外朝高官兼任,凡此都是皇帝有意制造出的中枢 机

16、关之 间 的权力制衡关 系。宋朝在文官中实行的“官与职殊”、“名与实分”的制度,也是出于权力制衡的考虑。宋朝“官”虽享有品傣,却不奉握实权,“职”也只是加给有名望的高级官吏的虚衔,唯有“差 遣”才是握有实权担负实际责任的官职,以致出现了官虽至尚书,但却被差遣为知州之事。这种“官与职殊”、“名与实分”的体制,是为了防止官吏擅权,但结果却造成了官制的极端紊乱,“居其官不知其职者十有八 九。”在封建专制制度下,虽然 是以君为本位,但是,无 限 膨胀的皇权,必然大大地限制和削弱官僚机构的能动 性和协调性,导致政治上的腐败。因此,地主阶级为了本阶级根本的和长远 的利益,既支持建 立 皇帝制度,又 限制皇权的滥用,这就是唐朝门下省的“封驭”,历 代言官的“谏净”,以及持续悠久的“朝 议”制度得以存在的社会政治基础。2.文官的选任在奴隶制世卿制度下,命官的重要标准是宗法血缘。春秋战国之际,社会剧烈变动,反映在 选官思想 上就 突出地表现为“尊贤”思想 的萌发。在实践中,适应封建兼并战争和发展 农业 生 产的需 要,出现