新兴产业投资政府引导基金的国际经验

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1、 新 兴 产 业 投 资 政府 引 导 基 金 的 国际 经 验 新兴产 业投 资政 府引 导基 金是由 政府 设立 并按 市场 化方式 运作 的政 策性 基金 ， 主要通 过扶 持新 兴产 业及 其创业 企业 的投 资发 展， 引导社 会资 金进 入创 业投 资和新 兴产业 领域 。政 府引 导投 资基金 作为 一种 引导 性的 投融资 机制 ，有 利于 深化 投融资 体制改 革， 有利 于培 育和 发展战 略新 兴产 业， 有利 于促进 产业 升级 和经 济结 构调 整，在 国外 ，政 府引 导基 金是战 略新 兴产 业发 展一 种较为 普遍 的市 场化 融资 机制和 产业发 展促 进基

2、金。 一、 国外产业投资政 府引 导基金的基本状况 1、出资模式 新兴产 业政 府引 导投 资基 金中， 政府 资本 占比 差异 性较大 。英 、美 等资 本市 场 发达的 经济 体， 政府 在引 导资金 中的 出资 比例 一般 较为有 限， 而澳 大利 亚、 新加 坡、以 色列 等在 新兴 产业 政府引 导基 金发 展的 初期 阶段， 主要 是政 府出 资。 以色列 YOZMA 创业 投资 引导 基金 的初始 资 本1 亿 美元 全部 来自政 府。2010 年 专司 海 洋经济 投资的 产业 投资 基 金 Seatown 的30 亿美 元启 动资 金 全部来 自新 加坡 政府 投资 公司淡

3、马锡。 但是， 如果 考虑 政府 引导 投资基 金与 相关 的产 业投 资基金 的政 府出 资规 模看 ， 政府性 资金 的规 模较 小。 政府性 资金 在包 括引 导基 金在内 的整 个创 业投 资基 金中的 Jan.19, 2015 郑 联 盛 Working Paper No. 2015W01 2 出资比 例中 ，美 国整 体不 足 3% 、欧 洲大 陆约 为 6% 、 日本 为5-7%， 台湾 地区 为4%。 当然， 随着 机构 和私 人资 本的进 入， 以色 列、 新加 坡等产 业投 资引 导基 金的 政府出 资比例 也在 下降 。2000 年 之后， 以色 列 YOZMA 基金

4、走向私 有化 。 美国、 英国 等资 本市 场主 导体系 下的 新兴 产业 政府 引导基 金和 投资 基金 中， 最 主要的 资金 来源 于养 老基 金与保 险资 金、 企业 、个 人、捐 赠资 金、 银行 等。 其中， 养老基 金与 保险 资金 、企 业是出 资的 主体 ，整 体出 资比例 大致 为 70% 。 欧洲 大陆的 新 兴产业 投资 基金 资金 来源 主要是 银行 、养 老基 金、 保险资 金等 ，而 企业 和个 人参与 的程度 较低 。日 本的 新兴 产业投 资基 金资 金主 要来 自金融 机构 和大 型企 业集 团，比 例略低 于 50% 和40% ，个 人 出资规 模很 小。

5、 我国 台湾 地区的 新兴 产业 投资 基金 的资金 来源主 要是 企业 、投 资机 构、个 人， 而银 行、 保险 等参与 程度 有限 。 2.管理模式 新兴产 业投 资政 府引 导基 金一般 不参 与直 接投 资。 政府引 导基 金通 过引 导作 用，成 立新 的创 业投 资基 金、产 业投 资基 金或 私募 股权基 金等 直接 投资 企业 的投资 基金， 发挥 引导 基金 的引 导性、 战略 性和 管理 性功 能，即 使是 参股 模式 进行 投资也 主要是 以优 先股 模式 存在 ，较少 直接 参与 投资 。一 定意义 上， 政府 引导 投资 基金是 一种“ 基金 中的 基金 ”或 “母

6、基 金” 。 3.运作原则 市场化 运作 是政 府引 导 基 金的根 本运 作原 则。 虽然 新兴产 业投 资政 府引 导基 金 主要是 由政 府发 起， 政府 色彩较 为明 显， 但是 ，国 外绝大 部分 政府 引导 基金 的运作 都是市 场化 的模 式。 在理 念上， 引导 基金 模式 实际 上改变 了政 府之 前的 补贴 、减税 等行政 性优 惠措 施转 化为 股权投 资， 从而 提高 了政 府政策 扶持 的市 场化 程度 。在融 资上， 市场 化融 资是 政府 引导基 金主 要的 融资 方式 ，目前 较为 流行 的融 资方 式主要 是债券 融资 和股 权融 资， 财政资 金投 入或 低

7、息 贷款 整体占 比较 小。 在管 理运 作上， 引导基 金在 运行 管理 、子 基金设 立、 信用 担保 、薪 酬体系 、退 出机 制等 都遵 循市场 化规律 。 4.投资对象 在投资 引 导 对象 上， 国外 产业投 资政 府引 导基 金主 要集中 在战 略新 兴行 业， 但 传统产 业升 级亦 是重 要方 向。新 兴产 业是 引导 基金 和相关 产业 投资 基金 最为 核心的 投资领 域。 美国 引导 基金 和相关 产业 投资 基金 主要 集中在 电子 信息 、医 药生 物与医 疗服务 、和 创新 型消 费服 务等三 大新 兴战 略产 业， 投资规 模占 比大 致分 别 为50%、 3

8、30%和10% 。欧 洲主 要集 中 在电子 信息 、医 药生 物与 医疗服 务、 工业 、消 费服 务等， 占比大 致 为 35% 、20% 、15% 和 10% 。 英国 则主 要集 中 在医药 生物 与医 疗服 务、 电子信 息和消 费服 务等 。以 色列 则以信 息网 络和 医药 生物 为核心 投资 领域 。 传统产 业也 受到 引导 基金 和产业 投资 基金 一定 程度 的关注 。日 本则 以电 子信 息、精 密制 造与 新材 料、 制造服 务业 等作 为产 业投 资基金 的重 点领 域， 比重 大致为 40%、20% 和15% 。新 加坡 则集中 在电 子信 息、 高端 装备、 海

9、洋 工程 、物 流、 专业工 商 服务等 。台 湾地 区的 产业 投资基 金的 行业 分布 主要 集中在 光电 （20% ） 、 电子 （17% ） 、半 导体 （14% ） 、 通讯（10% ）和 生物 科技 （7%） ， 而在 传统 制造 业、 通 用化 学、新 型材 料、 自动 化等 领域也 有一 定的 分布 。 5.退出机制 产业投 资政 府引 导基 金退 出机制 上， 公开 上市 是首 选方式 ，但 股权 转让 是最 为 普遍的 方式 。传 统退 出 机 制主要 包括 公开 上市 、出 售股权 、公 司回 购、 破产 清算或 到期清 算等 类型 ，基 于不 同经济 体的 现实 情况

10、特别 是金融 市场 的发 达程 度不 同，退 出方式 有所 侧重 ，但 公开 上市和 股权 转让 是最 普遍 方式。 公开 上市 是产 业投 资基金 退出的 首选 方式 ，主 要在 于投资 回报 率极 高。 但是 ，从操 作层 面看 ，由 于公 开上市 的难度 较大 ，股 权转 让成 为国外 引导 投资 基金 退出 的最普 遍方 式。 美国 和欧 洲产业 投资基 金通 过股 权转 让的 项目是 通过 公开 上市 退出 的 3 倍 多。 6.杠杆效应 杠杠放 大作 用是 国外 产业 投资政 府引 导基 金能 否发 挥作用 的关 键。 杠杆 作用 主 要体现 在： 一是 能否 积极 吸引民 间资

11、本参 与到 产业 投资引 导基 金之 中， 二是 能否最 大程度 地吸 引民 间资 本、 机构投 资者 、海 外资 本等 参与设 立产 业投 资子 基金 ，三是 所设立 子基 金能 否发 挥进 一步的 杠杆 放大 作用 ，尽 量投资 于引 导基 金所 要发 展的产 业。而 这种 杠杆 作用 取决 于两个 方面 ：一 是资 本市 场等配 套设 施的 完备 性； 二是产 业发展 具有 较好 的基 础。 二、国外产业投资政 府引 导基金的模式分析 根据目 前国 际上 产业 投资 政府引 导基 金的 发展 状况 和经验 总结 ，国 际上 主要 存 在两类 模式 ：以 美国 、德 国 为主 的信 用担

12、保模 式或 市场主 导型 模式 ；二 是政 府主导 型模式 ，在 政府 主导 的模 式中， 又可 以分 为两 种： 第一是 以以 色列 和新 加坡 为主的 母基金 模式 ，第 二是 以澳 大利亚 为主 的参 股基 金模 式为代 表。 为此 ，国 外产 业投资 政府引 导基 金大 致可 以分 为信用 担保 模式 、母 基金 模式和 参股 基金 模式 等。 4 1.信用担保模式：以美国 为例 政府产 业投 资引 导基 金的 市场主 导型 模式 或信 用担 保模式 主要 是政 府为 产业 引 导基金 提供 信用 担保 ，而 非主要 通过 直接 出资 来发 起建立 引导 基金 ，是 美国 和德国 政府

13、产 业投 资引 导基 金的 主要运 作模 式。 以美国 为例 ， “ 小企 业投 资 公司计 划” （SBIC ） 是政 府 创业投 资引 导基 金的 典范 和信用 担保 机制 的典 型。 小企业 管理 局（SBA ）作 为 引导基 金的 管理 机构 ，负 责选择 合格的 创业 投资 基金 公司 ，按管 理公 司募 集私 人资 本的一 定比 例的 直接 融资 和 （或） 提供 融资 担保 ，由 创业投 资基 金公 司作 为主 体进行 融资 ，并 监管 创业 投资基 金的运 营。 美国政 府参 与产 业投 资引 导基金 的主 要方 式是 信用 担保， 而不 是直 接出 资参 股。即 使在 政府

14、有限 的直 接出资 上， 财政 资金 、政 府担保 贷款 等比 例亦 较小 ，主要 是发行 政府 担保 债券 。SBIC 发行 政府 担保 债券 融资 ，以优 先股 参股 创业 投资 基金， 在盈利 之前 ，政 府代 为支 付债券 利息 ，在 盈利 之后 ，首先 偿还 代偿 债券 利息 并支付 到期本 金。 在持 续盈 利之 后，政 府将 参股 所得 的投 资收益 作为 创业 引导 基金 的风险 补偿及 收益 激励 资金 ，或 者选择 出售 股权 直接 退出 。 美国政 府通 过 中小 企业 投资法 案 （1958 年 颁发 ）和 促进 小企 业权 益法 、 建立了 中小 企业 投资 制度 和

15、创业 引导 基金 发展 的法 制基础 ，完 善引 导基 金和 相关产 业投资 基金 发展 的市 场基 础设施 ，注 重人 才知 识产 权机制 建设 ，注 重发 挥产 、学、 研中的 金融 支持 ，积 极鼓 励引导 战略 新兴 产业 发展 。其 后 50 多年 ，该 计划 共 为相关 产业 近 10 万家 企业 投入400 多 亿美 元， 至 2012 年 美国产 业投 资基 金规 模已 经超过 5000 亿美 元。 2.母基金模式：以色列的 案例 产业投 资政 府引 导基 金的 母基金 模式 是政 府出 资成 立产业 投资 引导 基金 ，并 将 此作为 母基 金， 而母 基金 又通过 市场 化

16、运 作模 式设 立产业 投资 子基 金， 形成 “政府- 母基金-子 基金 ”模 式， 一 般母基 金为 引导 基金 及子 基金的 管理 主体 。此 模式 以以色 列、新 加坡 、英 国为 典型 。 1992 年以 色列 出资1 亿 美 元设立 了 YOZMA 产业 投资 引导基 金（YOZMA 计 划） 。 该 引导基 金由 以色 列政 府出 资，由 政府 独自 设立 的 YOZMA 公 司负 责运 作管 理， 其运营 模式主 要是 与国 际知 名的 创业投 资基 金、 产业 投资 基金以 及其 他机 构投 资者 等合资 在以色 列发 起产 业投 资子 基金。 在合 资子 基金 的出 资方式 上， 以色 列政 府出 资最高 5 占40% ，私 人资 本不 低于60% 。在 子基 金的 组织 架构 上，均 采用 有限 合伙 制， 政府作 为有限 合伙 人， 不参 与子 基金的 日常 投资 决策 ，基 金公司 或私 人部 门作 为普 通合伙 人承担 无限 责任 。在 投资