[2017年整理]我国最低生活保障制度的历史演进_刘旭东

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1、作 者 简 介 :刘 旭 东 ,沈 阳 师 范 大 学 管 理 学 院 教 授 。 学 术 界 (双 月 刊 )总 第 127期 , 2007. 6ACADEM ICS IN CH INANo. 6 Nov. 2007我 国 最 低 生 活 保 障 制 度 的 历 史 演 进 刘 旭 东(沈 阳 师 范 大 学 管 理 学 院 , 辽 宁 沈 阳 110034) 摘 要 我 国 最 低 生 活 保 障 制 度 发 展 由 最 初 的 救 急 型 举 措 经 由 道 义 性 扶 贫 ,最 后达 到 制 度 性 救 助 ,由 片 面 的 城 市 低 保 制 度 向 农 村 低 保 制 度 扩 展

2、进 而 实 现 全 社 会 的 最 低保 障 。 在 这 种 制 度 变 迁 的 背 后 ,反 映 着 社 会 理 念 和 制 度 水 平 的 提 升 。 特 别 是 全 社 会 最低 生 活 保 障 制 度 的 正 式 建 立 ,为 构 筑 国 民 公 平 底 线 ,分 享 社 会 发 展 成 果 ,稳 定 百 姓 预 期 ,消 除 二 元 社 会 结 构 ,建 立 共 享 社 会 提 供 了 坚 实 的 基 础 。 关 键 词 社 会 救 助 ;道 义 性 救 济 ;制 度 性 救 助 ;最 低 保 障 制 度社 会 救 助 制 度 是 国 家 和 社 会 为 保 障 公 民 基 本 的

3、生 存 权 利 和 维 护 其 最 低 生 活需 要 所 建 立 的 扶 贫 制 度 ,是 社 会 保 护 体 系 最 后 一 道 安 全 网 ,它 的 变 迁 和 演 进 ,从基 础 层 面 反 映 出 社 会 理 念 与 制 度 水 平 的 提 升 。 我 国 的 救 助 制 度 从 建 立 到 现 在 ,经 历 了 不 同 的 发 展 阶 段 ,由 最 初 的 残 补 性 举 措 发 展 成 一 项 重 要 的 现 代 社 会 制 度 ,并 且 推 动 社 会 发 生 重 大 变 化 。一 、 由 救 急 型 举 措 向 扶 贫 型 救 济 的 转 变改 革 开 放 前 ,因 左 的 思

4、 想 影 响 ,导 致 国 民 经 济 发 展 落 后 ,国 家 财 力 匮 乏 ,无 法对 普 遍 贫 困 者 予 以 施 救 ,只 能 扶 危 救 难 ,所 以 ,救 急 性 的 举 措 成 为 当 时 的 主 要 保障 形 式 。 这 种 “ 救 急 ” 主 要 表 现 在 两 方 面 :一 是 救 灾 ,二 是 救 危 。救 灾 是 对 灾 民 的 救 助 。 我 国 是 个 多 灾 害 国 家 ,每 年 发 生 大 的 自 然 灾 害 约 在数 十 起 ,其 中 尤 以 水 灾 、 旱 灾 为 甚 。 每 当 灾 害 来 临 ,人 民 生 命 和 财 产 受 到 严 重 威胁 ,因

5、此 国 家 动 用 有 限 财 力 扶 助 灾 民 度 过 灾 荒 。 救 危 是 指 对 社 会 中 那 些 无 劳 动852能 力 、 无 任 何 生 活 来 源 、 又 无 任 何 依 靠 的 特 困 人 员 的 救 助 。 这 些 人 大 都 是 孤 老 残幼 ,无 任 何 生 活 出 路 ,属 于 特 殊 危 难 人 群 ,只 能 依 靠 国 家 扶 助 。 这 两 类 群 体 是 急需 救 助 的 人 员 ,通 常 以 实 物 救 助 为 主 ,如 粮 食 、 衣 物 、 煤 柴 等 ,以 解 决 生 存 危 机 。急 救 型 救 助 的 特 点 是 ,以 少 量 的 物 资 解

6、救 特 殊 群 体 的 燃 眉 之 急 ,并 不 是 对 一般 性 贫 困 进 行 常 规 性 救 助 ,救 济 的 水 平 非 常 低 下 ,缺 乏 操 作 的 标 准 和 规 范 ,危 机一 旦 过 去 ,救 济 立 即 解 除 ,即 常 说 的 “ 救 急 不 救 贫 ” 。 由 于 这 种 措 施 并 没 有 涉 及到 常 规 性 贫 困 ,所 以 我 国 改 革 前 的 贫 困 现 象 普 遍 存 在 。由 救 急 型 举 措 向 普 遍 扶 贫 型 救 济 转 变 是 在 改 革 开 放 以 后 。 所 谓 扶 贫 型 救 济是 指 救 济 对 象 不 单 单 是 那 些 危 急

7、群 体 ,而 是 对 达 到 一 定 贫 困 程 度 的 群 体 开 展 普遍 性 救 助 。 这 种 转 变 的 前 提 是 ,经 济 发 展 使 国 家 有 了 一 定 财 力 ,同 时 ,由 于 我 国引 入 市 场 经 济 体 制 ,社 会 竞 争 加 剧 ,社 会 贫 富 差 距 不 断 扩 大 ,社 会 结 构 性 贫 困 所带 来 的 危 机 感 已 经 超 过 灾 害 性 贫 困 ,社 会 稳 定 受 到 威 胁 。 当 时 我 国 在 城 市 和 农村 采 取 了 不 同 的 助 困 形 式 ,城 市 开 展 补 贴 式 救 济 ,农 村 开 展 了 开 发 式 扶 贫 。我

8、 国 城 市 的 扶 贫 缘 于 新 贫 困 群 体 的 产 生 。 改 革 后 ,国 有 企 业 不 适 应 市 场 经济 而 出 现 大 面 积 亏 损 、 停 产 、 甚 至 倒 闭 ,职 工 停 业 待 岗 ,收 入 锐 减 。 加 之 企 业 改制 ,减 员 增 效 ,大 量 职 工 被 辞 退 和 提 前 退 休 ,失 去 生 活 来 源 。 当 时 ,旧 的 保 障 体 制已 不 复 存 在 ,新 的 保 障 制 度 还 未 建 立 ,这 使 那 些 在 职 、 失 业 和 退 休 职 工 的 生 活 受到 极 大 影 响 ,成 为 中 国 转 型 期 新 的 贫 困 群 体 ,

9、对 社 会 的 安 全 和 稳 定 构 成 巨 大 威胁 。 针 对 这 种 情 况 ,国 家 开 展 了 大 面 积 的 城 市 助 困 活 动 ,采 取 的 方 式 是 ,一 方 面通 过 扶 植 企 业 达 到 救 助 困 难 职 工 生 活 的 目 的 ;另 一 方 面 是 对 下 岗 职 工 进 行 补 贴 。国 家 通 过 直 接 拨 款 、 银 行 贷 款 的 方 式 给 困 难 企 业 职 工 发 放 工 资 、 生 活 补 贴 等 ,其救 济 的 范 围 之 广 是 历 史 罕 见 的 。对 于 农 村 的 贫 困 救 助 主 要 是 从 1985年 开 始 的 。 改 革

10、初 期 ,农 村 率 先 进 行 了土 地 承 包 制 度 的 改 革 ,从 人 民 公 社 制 向 联 产 责 任 包 干 制 转 变 ,农 村 的 生 产 力 一 下子 迸 发 出 来 ,广 大 农 民 的 收 入 也 随 之 提 高 ,贫 困 人 口 大 幅 度 降 低 。 从 1978年 的2. 5亿 减 少 到 1985年 的 1. 25亿 。 然 而 , 1985年 以 后 ,农 村 的 发 展 明 显 落 后 于 城市 的 发 展 ,农 民 收 入 增 长 缓 慢 ,特 别 是 各 种 物 价 的 轮 番 上 涨 ,使 农 民 的 实 际 收 入呈 下 降 趋 势 ,贫 困 现

11、象 又 开 始 大 幅 度 回 潮 。 为 此 ,国 家 开 始 发 起 农 村 扶 贫 攻 坚 计划 。 经 过 大 力 扶 贫 ,从 1985年 的 1. 25亿 减 少 到 2000年 的 3000多 万 。 农 村 的扶 贫 主 要 是 开 发 式 扶 贫 ,除 了 救 济 款 外 ,还 包 括 提 供 生 产 资 料 ,技 术 、 发 放 农 业 贷款 、 提 供 各 项 优 惠 政 策 等 ,促 进 农 民 生 产 ,提 高 收 入 ,改 善 生 活 。由 救 急 型 举 措 向 扶 贫 型 救 济 的 转 变 反 映 出 社 会 观 念 上 的 重 大 转 变 :即 民 生价 值

12、 带 有 根 本 性 的 提 升 。 过 去 在 左 的 思 想 影 响 下 ,人 道 主 义 被 认 为 是 资 产 阶 级腐 朽 思 想 受 到 批 判 ,民 生 价 值 受 到 极 大 贬 值 ,导 致 生 活 服 从 生 产 、 经 济 服 从 政 治 、因 而 出 现 了 GDP与 贫 困 同 步 增 长 的 状 况 。 体 制 的 改 革 促 进 了 思 想 的 转 变 ,市 场机 制 内 部 所 蕴 涵 的 平 等 、 民 主 原 则 ,推 动 新 的 社 会 关 系 产 生 ,个 体 地 位 与 民 生 价值 随 着 这 种 民 主 和 平 等 氛 围 得 到 提 升 ,阶 层

13、 分 化 的 冲 突 和 社 会 稳 定 要 求 进 一 步952我 国 最 低 生 活 保 障 制 度 的 历 史 演 进促 进 了 对 贫 困 群 体 的 关 照 ,因 而 普 遍 性 的 扶 贫 救 助 成 为 时 代 诉 求 。 但 是 ,这 种 从人 道 出 发 的 社 会 救 助 存 在 着 先 天 的 缺 陷 ,即 它 是 从 同 情 心 理 出 发 产 生 的 人 际 关照 ,没 有 上 升 到 社 会 责 任 和 民 生 权 利 的 制 度 安 排 层 面 ,因 而 与 现 代 公 民 理 念 的 国家 治 理 原 则 还 有 差 距 。二 、 从 道 义 性 救 济 向 制

14、 度 性 救 助 转 变在 最 低 保 障 制 度 建 立 以 前 ,不 论 是 救 急 型 举 措 ,还 是 扶 贫 型 救 助 ,都 属 于 道义 性 救 济 。 所 谓 道 义 性 救 济 是 指 救 济 的 思 想 基 础 还 是 人 道 主 义 和 同 情 心 理 ,还没 有 真 正 从 权 利 角 度 来 规 定 政 府 的 责 任 。 救 济 的 标 准 并 未 进 行 科 学 考 量 ,全 凭主 观 估 算 。 救 济 的 实 施 过 程 也 无 统 一 的 操 作 规 范 。 指 示 和 经 验 成 为 主 要 的 依据 。 比 较 典 型 的 道 义 性 救 济 是 “ 送

15、 温 暖 工 程 ” 。 这 项 活 动 是 1992年 由 全 国 总 工会 发 起 ,一 直 延 续 了 十 余 年 ,到 2001年 ,累 计 筹 集 慰 问 款 104. 2亿 元 ,走 访 了3975万 个 贫 困 家 庭 。 1送 温 暖 工 程 是 一 项 依 托 原 有 体 制 ,具 有 本 土 色 彩 ,由 民 间 主 持 ,党 政 赞 助 的扶 贫 活 动 。 它 的 基 本 理 念 是 “ 关 心 ”“ 支 持 ”“ 做 好 事 ” ,而 不 是 保 障 公 民 的 基 本权 利 ,没 有 真 正 体 现 政 府 依 法 对 贫 困 人 口 尽 责 。 2 这 种 助 困

16、 方 式 不 可 能 适 应 市场 条 件 下 的 常 规 性 的 扶 贫 要 求 ,因 此 ,制 度 性 的 救 助 成 为 历 史 的 必 然 。从 道 义 性 的 救 济 转 向 制 度 性 救 助 的 真 正 实 现 是 最 低 生 活 保 障 制 度 的 建 立 。我 国 最 低 生 活 保 障 制 度 首 先 由 城 市 起 步 。 1996年 ,民 政 部 在 总 结 上 海 等 城 市 开展 低 保 工 作 经 验 的 基 础 上 ,号 召 全 国 各 城 市 建 立 最 低 生 活 保 障 制 度 。 1997年 9月 ,国 务 院 颁 布 了 关 于 在 全 国 建 立 城 市 最 低 生 活 保 障 制 度 的 通 知 ,标 志 着 我国 城 市 低 保 制 度 正 式 建 立 , 1999年 9月 ,国 务 院 颁 布 了 城 市 最 低 生 活 保 障 条例 ,标 志 着 我 国 低 保 制 度 进 入 正 规 化 渠 道 。制 度 性 救 助 体 系 的 产 生 带 来 以 下 社 会