《税费改革 一场未完成的革命——对农村税费改革的政治分析及后续改革的建议（学位论文-工学）》由会员分享，可在线阅读，更多相关《税费改革 一场未完成的革命——对农村税费改革的政治分析及后续改革的建议（学位论文-工学）（28页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、税费改革：一场未完成的革命对农村税费改革的政治分析及后续改革的建议项继权一、税费改革：经济改革的政治内容二、不堪重负：农民负担与财政危机三、政治衰败：乡村治理的失序与危机四、税费改革：农村的第三次重大改革五、任重道远：税费改革的成效与偏差六、以史为鉴：值得吸取的经验与教训七、宏观改革：政策调整及其制度保障八、体制创新：乡村治理体系的重建九、民主新路：打破“黄宗羲定律”的怪圈教育部人文社会科学重点研究基地华中师范大学中国农村问题研究中心2003 年 10 月 10 日税费改革：一场未完成的革命对农村税费改革的政治分析及后续改革的建议项继权税费改革是我国建国后农村继土地改革、实行家庭承包经营之后的
2、第三次重大改革，也被视为是减轻负担的治本之策。然而，正如温家宝总理所说， “历史上税费改革进行过不只一次。像唐朝时的两税法 、明朝时的一条鞭法 、清代时的摊丁入亩等等。每次税费改革后，由于当时社会政治环境的局限性，农民负担在下降一段时间后会涨到一个比改革前更高的水平，走向了原先改革目的的反面。明清时期的思想家黄宗羲称之为积累莫返之害 ，这就是所谓的历史上有名的黄宗羲定律 。 ”如何走出黄宗羲定律的怪圈，这是当前党和政府在实践中努力探索的问题，也引起了学术界的广泛关注和研究。自2000 年开始，我们承担了“乡村公共财政及国家与农民关系研究”及“农村税费改革及县乡村体制配套改革”课题，课题组二十多
3、位成员先后对湖北、湖南、安徽、江苏、浙江、河南、四川、山东等省乡村进行了较长时期的调查，还对我国农村税赋和地方财政的历史及国外农村税费和地方财政制度进行了专题研究。本报告就是基于课题组的调查和研究，并参考国内外相关学者的研究的基础上撰写的。 1报告旨在从社会政治的角度对我国农村税费改革及其配套改革进行分析，并对后续改革提出对策性建议。在我们看来，农民负担及税费改革本身并不是单纯的经济问题，而是涉及国家与农民、干部与群众、中央与地方及城市与乡村等多重利益的调整，有着深刻的社会政治背景和内容。后续改革不仅要求进一步进行国家宏观战略、政策的调整及国家财税体制完善和改革，也要求大力推进乡村管理体制和政
4、治体制的改革，建立与农村市场经济发展相适应的乡村治理体系。唯此，才可能打破“黄宗羲定律”的怪圈。一、税费改革：经济改革的政治内容农村税费改革的直接动因和目标是为了“规范农村税费制度、从根本上治理对农民的各种乱收费，切实减轻农民负担。 ”2其实，在任何社会中，国家“税” （征税）和政府“费”（收费）在形式上都表现为国家和政府对社会资源的吸取及对公民劳动剩余的占有，是公民与国家的经济利益分配。不仅如此，国家和政府与公民的税费收缴关系也内含政治权力的授受和运用。公民对国家及公共权力的支持也是因为公民愿意组织和支持公共权力并赋予公共权力的公共事务管理权，同时让渡部分权力和利益，服从公共权力并支付相应的
5、管理成本和费用。公民的授权及缴纳的税费成为国家、政府及其它公共权力赖以存在的前提和基础。正因如此，恩格斯在对国家及公共权力的讨论中，将“捐税”的出现作为是公共权力及国家产生的一个基本的特征。 “为了维持公共权力，就需要公民缴纳费用捐税。”3在这里，公民所提供的不仅是经济的支持，也是政治上及其合法性的支持。1 课题均由笔者主持，参与的成员分别有贺雪峰教授、吴毅博士、唐鸣博士、高秉雄教授、吴琦博士以及王敬尧、袁方成、吴理财、任宝玉、徐增阳、王习明、董磊明、王玉龙、王春娟、杨震林、李金红、刘志鹏、蔡明伦 匡小烨 赵秀丽等。项目研究得到了教育部及教育部人文社会科学重点研究基地的资助，在此表示衷心感谢！
6、2 参见中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知 （2000 年 3 月 2 日，中发20007 号） 。3恩格斯：“家庭、私有制和国家的起源” ， 马克思恩格斯选集第四卷，人民出版社会 1995 年 6 月版，第 171 页。从农民负担的角度看，人们对农民负担的内容有不同的看法，主流的观点是认为农民负担主要包括三个部分：一是农民按照国家法律规定交纳的农业税金，包括农业税和农业特产税等；二是农民向乡村集体经济组织交纳的发展农村集体经济和农村社会公益事业的村提留、乡统筹和劳动积累工、义务工；三是农民交纳的各种行政性收费、罚款和集资、摊派。另一种观点则认为，除上述内容外，还应包括农民承担
7、的由工农产品价格剪刀差所带来的隐性负担。在此，人们都将农民无偿地向社会提供费用、产品和劳务视为农民负担。不过，不少人更多的是关注农民负担的经济内容，或者仅仅视为一个特定的经济概念，而忽视其内在的社会政治内容。其实，对于农民来说，农民负担虽然也有“交易”的成份，即用经济的付出获取公共物品，但是，一旦这种交换成为一种“负担” ，本身就内含着超经济的强制性。特别是，一段时期以来农民负担的沉重恰恰是由于政策、体制及权力运行不规范造成的，从中体现的不仅是经济交换的失当，更重要的是政策和制度的偏差及由此出现的权力交换的失衡。因此，对农民负担的关注也不能不关注其社会政治内容。从根本上减轻农民负担不仅仅是减轻
8、农民经济上的负担，更重要的是应解决制度和体制及由此造成的社会政治负担的问题。显然，无论是税费征收还是农民负担，都不是单纯的经济问题，它也是体制和权力问题。农村税费改革本身并不是单纯的“费改税”或减轻农民经济负担问题，它的实质内容首先是国家与农民关系的调整，其中包括政治及权力关系的调整。事实上，当人们将税费改革与建国以后的土地改革和联产承包的改革相提并论称为第三次重大改革之时，我们也不难发现其间的明显的差别。由于土地改革主要是为了废除封建土地所有制，实现“耕者有其田” ，从一定意义上说，改革主要是处理“地主”与“农民”的关系，或者说是人与人的关系；家庭联产承包责任制主要是农村集体经济经营方式的改
9、革，改革的内容主要是为了解决“集体”与农民的关系，或者说是农民“个人”与集体“组织”的关系；农村税费改革首要的和直接的就是解决的是农民承担的税费问题，或者说是国家与农民的关系问题。国家与农民的关系成为改革的核心内容。虽然前两次重大改革也涉及国家与农民利益关系的调整，但都没有税费改革这样具体和直接。在现实生活中，国家意志是由不同的政权机构及政府部门来体现的，国家与农民的关系本身是由一系列法规和政策界定，并由一系列制度和行为体现出来的。尤其是在乡村社会中，与农民直接交往的最基层的国家政权及部门主要是乡镇政府及县市政府及其派出机构，农民上交的各种税费是其财政的基本来源和基础，他们同样直接或间接地参与
10、农民税费及利益的分配。农村税费改革首先就涉及乡村政府机构和部门及其相互关系。不仅如此，在我国现行的体制下，乡村集体经济组织及村社区管理组织是国家与社会及政府与农民之间的组织中介，国家的税费征收、农民的税赋上交及农民的负担与乡村的集体经济组织及社区管理组织直接相关。乡村的税费不仅由代表国家的乡村的政府机构直接收取，更多则是依靠村集体组织或村民委员会及村组干部代收代缴。村级组织及村组干部不仅直接参与税费的收取，还参与利益的分割和分享。农民除了上交国家和政府的税费之外，还要给村集体或村组织上缴费款。因此，税费改革也要求对乡村组织及其与政府和农民的关系进行调整。由此，不难看出，税费改革的实质内容是国家
11、、集体与农民的关系的调整问题。事实上，国家（乡村政府） ，村组织（村委会及村集体）和农民群众三者的权利关系构成了乡村社会最基本的经济的、社会和政治及权力关系，三者的互动及权利交换也构成了乡村最基本的政治和权力结构，或者说，乡村社会的基本治理结构。乡村税费关系的混乱及农民负担的沉重不仅源于国家宏观政策和制度的失当，也是乡村治理混乱的最直接和最明显的表现。也正因如此，我们在关于国家宏观体制和政策调整的同时，始终将乡村治理作为此项研究的中心内容。农民负担及税费改革本身并不是单纯的经济问题，必须从政治、权力和制度的角度进行分析和解释。二、不堪重负：农民负担与财政危机农民负担自古以来就是中国乡村的一个沉
12、重的话题。自夏商时代农业税制的形成起，自由农民就对国家缴纳赋税。在漫长的封建社会里，封建王朝随着赋税的轻重而出现治与乱的更替。新中国成立以后，农民依然必须为国家提供一定的费用、产品和劳务。在人民公社时期，农民的生产资料和劳动所得为集体所有。按规定，生产队按年收益不超过 3%的比例向人民公社上交“管理费”，农民个人通常不直接缴纳农业税费。但也有学者指出，人民公社时期农民负担与上年农民纯收入的比例最高达 35.2%（1970 年），最低也有20%（1962 年），一般在 25%左右，而且，这些数据尚未将那一时期极为严重的工农产品“剪刀差”和大量无偿调用农业劳动力计入在内。 1这也表明农民负担极为沉
13、重。不过，当时农民税费及劳务主要是以集体的名义及集体组织的方式提供，农民负担隐性化。实行家庭联产承包责任制后，农民负担开始个体化和显性化。除法定的税收之外，一些地方和部门开始向农民直接收取各种规费。到 20 世纪 80 年中期，我国农民负担日趋沉重，农民不仅向国家和集体缴纳税费包括农村的各种税收，如农业税、农业特产税和屠宰税等，也需要按照土地承包合同缴纳“三提五统”费。 2此外，还包括在土地承包合同以外负担的各种摊派、集资以及劳动积累工和义务工等。农民负担问题也开始成为农村热点和难点问题。为此，1985 年 10 月，中共中央、国务院发出关于制止向农民乱派款、乱收费的通知，要求各地切实减轻农民
14、负担，严加控制“集资”、“赞助”、“捐献”活动，更不准摊派指标。1991 年 12 月国务院发布农民承担费用和劳务管理条例，明确规定了农民承担费用和劳务的限额比例，村提留、乡统筹，以乡为单位，不得超过上年人均收入的5%（1998 年以后将由以乡为单位，改为以村为单位）。然而，据农业部农民负担监督管理办公室统计表明，1991 年能够统计到的农民支出的行政性事业费高达 17.7 亿元，各种罚款 23.1 亿元，集资摊派 41 亿元，其他社会负担 38.1 亿元。上述各项合计，人均 13.8 元，占上年人均纯收入的 2.5。但是地方调查结果表明，不合理负担占农民人均纯收入的57，大大超过农业部的统计
15、结果及中央规定的 5的警戒线。19901994 年间全国农民人均纯收入年均增长 15.5。同期负担年均增长 15.4，两者基本上是同步增长；19951998 年间，农民人均纯收入年均增长 11.1（未扣除价格因素），同期负担的年均增长 6.4，负担增幅低于收入 4.7 个百分点，负担呈相对减轻趋势。农民的税费负担逐年增加，增长速度快于收入增长的速度，税费负担逐年加重。1997 年，农民的税费负担达到历史最高点，人均为 108 元，税费负担占当年农民人均纯收入的比重达 5.2%。1998 年农民负担出现回落，比上年减少了 1.2。若按农民负担管理条例规定的口径计算，1998 年农民人均税后负担为
16、 68.77 元，比上年减少 1.73 元，减少了2.5。此后，农民的税费负担开始有所下降。不过，相对于农民收入而言，农民负担仍相当沉重。从全国来看，1997 年到 2000 年，农民收入增长速度持续下降，1997 年增长4.6%，1998 年增长 4.3%，1999 年增长 3.8%，2000 年增长 2.1%，四年间，增长速度由1996 年的 9%下降到 2000 年的 2.1%，下降了近 7 个百分点。特别是在 19982000 年这 3年中，农民人均来自农业的纯收入是每年递减的，1998 年比 1997 年减少 30.25 元,1999 年比 1998 年又减少 57.42 元，2000 年比 1999 年再减少 43.94 元。农民收入增长缓慢甚至负增长使农民负担问题更加严峻。1 参见林万龙：“乡村社区公共产品的制度外筹资：历史、现状及改革” ， 中国农村经济2002 年第 7 期，转引自吴理财、李芝兰、洪国民的报告：“乡村财政及其治理：洪镇调查” 。2
