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1、课 程 案 例 题目：税务稽查现存问题与改革思路探究 1. 我国现行税务稽查体制的缺陷 1.1 理论基础薄弱 1.1.1 缺乏系统的理论来解决改革实践中出现的问题 无论是从稽查体制演变角度来看，还是从税收征管改革的角度来看，都缺 乏深刻系统的理论来解决改革实践中所出现的问题。譬如说，管理与稽查是税 收征管工作中两大重要内容，双方相互依存，互为存在前提。只管不查或重管 轻查，管就缺乏刚性，必然导致偷逃税恶果;只查不管或重查轻管，查就缺少管 的基础，只能成为无;水之鱼。因此，要充分发挥税收征管效能，就必须管查并 重和相互协调，这也是税收征管原理的基本要求。但长期以来，我们进行税收 征管改革在这点上
2、却往往认识不足，理解不一，历经“征管查三分离”或“管 查两分离”、“三位一体”、新的税收征管模式等三次大的改革却未能有效地 解决管查偏向和相互不配合的问题，使得税务稽查体制难以健全，规范税务稽 查工作受到极大的限制。2 1.1.2 理论上的缺失导致体制变革的滞后性和不协调性 综观国外税制改革的经验和做法，在设计税制改革方案时，几乎都是把征 管制度乃至整个征管体制作为税制的重要组成部分进行通盘考虑的。然而我国 却不是这样的。从 1984 年到 1994 年的两轮税制改革，我们往往只是注重体现 政府的政策意图，而对政府是够有足够的管理能力却很少顾及，导致有的税种 因无法进行管理而不得不停征(如筵席
3、税)，或由于征管不力而使税收职能不能 充分发挥(如个人所得税等)。在整个税收改革层面上，税制改革一直是主动、 积极的，而相比之下，征管体制改革则是被动、滞后的。所以，总是一轮新税 制出台，继而一轮新征管改革再起，结果力图跟上总是滞后，难以协调。 1.2 税务稽查定位模糊 从税务稽查具体工作来看，1993 年税收征管法实施以后，国家就将税务稽 查定位于具有“外反偷骗、内防不廉”的双重职能的税务执法部门。而各地组 建的税务稽查部门在级别上却与税务分局一样。从理论上分析，“外反偷骗、 内防不廉”能够起到减少信息不对称的效果：一方面，通过税务稽查加大对涉 税违法案件的查处力度，提高稽查概率，从而遏制纳
4、税人的偷逃税倾向。另一 方面，通过税务稽查及时发现税收征管工作中存在的漏洞，增加违规执法被发 现的概率，从而监督制约税务人员的日常行政行为。但由于没有系统的理论加 以固化，后一种职能的实际执行情况并不理想。更有甚者，将“执法型”稽查 变成了“收入型”稽查，成为增加税收收人的一种工具，违背了政策的初衷。 目前在税务实践中，一些地区为了扩大稽查面，推行了责成自查与重点稽 查相结合的稽查模式，即在行业或专项税收检查中，先责成被查方自查，然后 根据自查情况再选择一部分纳税人开展重点稽查。对自查发现的问题，从轻处 罚甚至免于处罚，对重点稽查中发现的问题则加重处罚。从理论上看，责成自 查免于处罚的手段符合
5、“税收放免”的基本特征。而税收赦免制度作为一种偶 然性、辅助性税收管理手段，显然与税收稽查的定位不相符合。在还没有形成 比较严密的税源监控体系以及依法治税环境尚不十分健全的背景下，加以推广 运用是值得探讨的。3 1.3 政策执行不到位，纳税人心里预期不稳定 对偷逃税行为予以查处，是对不诚实的纳税人的一种惩罚，同时也是对诚 信的纳税人的一种鼓励。但真正将税务稽查作为激励机制来促使纳税人讲真话， 提高纳税人的税收遵从的一种激励机制，则需要满足许多前提条件。特别是要 使纳税人形成比较稳定的心里预期，即偷逃税行为会受到惩罚，惩罚的成本高 于偷逃税的收益。而从目前税收实践来，这一点往往比较欠缺。 首先，
6、日常检查与重点稽查在对偷逃税问题的处理方式上存在明显差异。 根据规定，基层征收单位通过纳税人日常申报情况和相关财务数据的分析、比 对后，如发现当年度存在涉税问题的可以直接向纳税人约谈询问，也可以下户 进行检查；对发现以前年度涉税问题的，应及时移送稽查部门处理。但是受收 入考核任务的约束，基层单位往往超越权限，对发现的往年的涉税问题也一并 进行处理，对当年度存在地问题也往往处罚较轻，一般都补税了事。 其次，稽查的案源选择缺乏科学性。现阶段，稽查选案还是以人工选案为 主，因此，主观性较强，稽查的“盲点”和“盲区”在部分地区和行业不同程 度地存在。比如房地产行业，2003 的年度“中国纳税百强排行榜
7、”中，房地产 企业全部落榜，利润的“巨人”成为纳税的“矮子”。而杭州市对 37家房地 产企业的重点审计发现，17 家企业存在偷逃税行为，偷逃金额高达7069.81 万 元。 再次，涉税案件移送工作难度较大，“以罚代刑”现象依然存在。根据刑 法有关规定，纳税人偷税数额占应纳税额 10%以上并且偷税数额在一万元以上 的，除由税务机关追缴其偷税款，并给予行政处罚外，依照规定应移送司法机 关依法追究刑事责任。但是实际工作中并没有完全执行到位。因为按照移送标 准，目前大量的案件都应移送，而公安机关查办涉税案件的专业力量严重不足， 无法保证移送案件公正及时地得到处理。加之，涉税案件的移送必然会对被查 企业
8、的生产经营产生重大影响，不利于地方经济发展和税源的稳定。因此，税 务稽查部门一般还是比较倾向于行政处罚了事。 受上述因素的影响，纳税人往往会误以为税法刚性不强，变通余地较大， 自身的偷逃税行为未必会导致收益减少，或者认为在发生偷逃税行为后，可以 通过种种方式，如贿赂税务人员、寻求地方保护等，使自己不受处罚或免受处 罚。如此一来，税收处罚就会成为不可置信威胁，纳税人就会更多地选择偷逃 税来增加自身的利益。4 2.税务稽查体制变革的总体思路探索 2.1 加强税务稽查理论研究 税收稽查应充分发挥护法和监督两项基本职能。因此，“执法型”稽查应 成为税收稽查管理工作的中心内容。税收稽查不能沦为“收入型”
9、稽查，这与 税收稽查的指导思想是相违背的，它牵挂了税收稽查的大部分精力，容易产生 稽查与征管不分的矛盾，从而大大影响税收稽查功能的充分发挥，影响稽查方 向和稽查效果。要让税收稽查部门从完成征税任务中解脱出来，集中有限的人 力、物力、财力打击涉税违法犯罪。对税收稽查工作绩效的考核不能以是否完 成税收任务为标准，应从查处多少税收违法案件，是否优化了税收环境，是否 体现了“法治、公平、文明、效率”的治税原则，是否提高了纳税人依法纳税 的意识为标准。明确了护法、执法、监督的税收稽查管理工作的指导思想，才 能迅速、准确、有效地打击税收违法行为，促进税收环境的优化和纳税人依法 纳税意识的提高，更好地体现依
10、法治税的法治精神。 2.2 建立健全税务稽查法律体系 完善税收法制，规范税务稽查执法。首先，要尽快建立税收的根本法 税收基本法，从总体上对税收的各个环节提供法律规范。同时迅速修订完 善税收征收管理法，增值各有关部门在税收征管中应承担的法律责任和义务。 其次，要健全税务稽查法律体系。要通过提升税务稽查规章和制度的法律级次， 加快起草论证税务稽查条例工作，制定和颁布全国统一的税务稽查法)，提高: 税收法律的权威性。同时，随着稽查体制改革和稽查工作实践的不断发展，要 进一步建立健全其他相关的法律法规，如完善税务稽查工作规程等，以明 确税务稽查的法律地位、组织形式、工作任务、责权范围、稽查程序、稽查内
11、 容、稽查手段以及案件的定性原则、处罚规定等等，促进税务稽查工作有章可 循，保护纳税人的合法权益，最大限度地提高税收征管效率和依法治税水平。 第三，要明确稽查专属权，为稽查部门履行检查职能、进行税收处罚提供法律 依据。税务稽查机构在税务系统中应具有稽查专属权，这是稽查机关得以存在 的基本条件和前提，这必须在法律立法中予以解决。稽查机关的法律地位不明 确，稽查机构就失去了存在的必然。稽查机构在税务部门中的法律地位问题， 应在税收基本法中给予明确。此外，为了严厉打击各种涉税违法行为，必须对 我国(刑法)及(关于惩治偷税、抗税犯罪的补充规定)进行必要的修改，加重其5 二刑幅度。如对偷抗税情节特别严重
12、者，应由原来的七年以下，修改为十年以 下有期徒刑，以增加涉税犯罪分子的偷抗税成本，制止各种涉税违法行为的发 生。其二，要在法律上赋予税务机关更大的执法权。比如，由于稽查人员没有 侦查权，对纳税人的有些偷骗行为无法彻底核查，稽查部门也无法直接限制人 身自由，容易丧失战机，使稽查工作显得很被动。 2.3 构建科学完善的税务稽查组织体系 2.3.1 建立专业化加扁平型组织结构的稽查机构 稽查模式专业化是指由税务稽查机构专门负责税务稽查工作，日常稽查、 专项稽查划归管理部门负责。扁平型组织结构，是指具有一定规模的组织的内 部管理层次较少，在每个层次上，管理人员的控制幅度较宽。扁平型结构必须 压缩稽查机
13、构，减少机构层次。同时改变目前从国家税务总局省局地市局 县局都有稽查计划权的状况。稽查机构要做到统一名称、统一模式、统一机 构设置。这将有利于实现稽查工作由多级向一级、由分散向集中转变，实现稽 查的集约化管理，从体制上改变目前多头稽查、重复稽查的现象，减少地方政 府的干预，保证税务稽查工作执法的严肃性。这样有利于实现税务稽查的专业 化、规范化，提高稽查工作效率。 2.3.2 独立设置税务稽查体制的思考 1.国税、地税两套稽查机构合并，独立设置税务稽查机构，实行稽查系统 垂直领导。理想的税收征管模式，应该是国税、地税两家征管，稽查信息共享， 相互配合，相互协作，依法征税，优质服务，有较高的工作效
14、率，低廉的征税 成本，同时纳税人也有较低的纳税成本。我们设想，将国税、地税两套稽查机 构合并，并在省城范围内实行直接由上级稽查部门垂直领导的新模式。这种机 构设置方法，有利于在税务系统内实行征管与稽查的两权分离，有利于稽查机 关的各税统查，有利于提高稽查机关的执法权威性，有利于排除各种阻力，加 大稽查力度，有利于在现阶段实现依法治税。既是分权制衡理论在税收征管上 的具体运用，也具有很强的现实意义。 2.设置独立的税务稽查体制的理论依据。孟德斯鸠在法的精神一书中 强调，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验，要防止滥 用权力，就必须权力制约权力。随着我国社会主义法治建设的不断推进
15、，作为6 法治核心内容的分权制衡理论己广泛运用到公共权力的规范领域。权力必须受 到制约，已成为共识。税收征管权同其他国家权力一样，也应实行制约和监督， 最有效的方法就是对税收征管权进行横向分权征收权、管理权、稽查权适 当分离，分别由各自相对独立的机构行使。结合当前征管模式，我们可以看出， 征收权处于权力的最终环节，是税务机关根据国家法律、政策最终实现对纳税 人税款征收的权力;管理权处于权力解决的起始环节，是税务机关根据国有税收 立法，就涉税问题作为具体规定，以落实税收立法的意图和精神的过程;而稽查 权处于中间环节，是根据国家税收法律和税收管理的具体规定，监督和保障征 收权、管理权的依法行使。所
16、以，把税收征管权的征收权、管理权、稽查权分 离，同时又把稽查权相对独立于征收权、管理权，是权力制衡的必然选择。 3.设置独立的税务稽查体制的现实意义。（1）税务稽查作为税务机关对纳 税人实施税务监督、防止税款流失的最主要方式和最有力手段，通过设立统一 的税务稽查局，制定统一的稽查工作计划，建立科学规范的选案、检查、审理、 处罚、执法等内部操作系统，不仅可避免国、地税税务稽查机构工作互不衔接、 各自为政的状况，便全国税务广域网真正进入高效、准确、严密的运行之中， 而且有利于提高税务稽查专业化水平，有效地打击偷逃税行为，提高税收法律 的权威，遏制税收犯罪。（2）稽查权作为权力制衡机制的内容，通过设置独立 的税务稽查体制，一方面可有效地规范税收征收人员的行政行为，抵制功利的 诱惑，防止征收权力的滥用。另一方面，也可使税务征收人员行使由于日趋复 杂的涉税问题所致的更多的自由裁量权时更符合法律的精神和立法的目的，堵 塞法律和政策上的漏洞，提高税收行政执法水平。（3）在当前不完善的分税制 财政体制下，国、地税务机关欲完全脱离政府，真正独立、公正地行使税收行 政权是不现实的
