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1、江苏等省开展农民工法律服务和法律援助工作的调研报告司法部联合调研组为贯彻落实国务院关于解决农民工问题的若干意见 ，根据国务院农民工工作联席会议的统一部署，我部从今年 3 月底到 7 月中旬，在全系统开展农民工法律服务、法律援助和法制宣传工作的专题调研，赴江苏、浙江、上海、广东、山东、河南、湖北、湖南、山西等省市，深入到若干市、县(区)，社区、乡镇进行实地调研，结合各省(区、市) 的调研成果，对目前农民工法律服务和法律援助的需求情况、开展农民工法律服务和法律援助工作的现状、存在的问题进行了全面的了解，在此基础上，研究提出了进一步加强农民工维权工作的对策建议。一、农民工法律服务和法律援助的需求情况
2、近年来，党中央、国务院和地方各级党政领导高度重视农民工问题，制定了一系列保护农民工合法权益的政策措施，特别是今年 1 月出台的国务院 5 号文件，对当前涉及农民工的若干重要问题作了全面的政策性规定，对于切实保障广大农民工的合法权益，进一步改善农民工的就业环境，具有重要的指导意义。各地各部门认真贯彻落实国务院 5 号文件精神，在解决农民工欠薪、改善劳动和生活条件等方面做了大量卓有成效的工作。但是，从全国总体情况看，涉及农民工的劳动报酬、劳动安全、人身安全、社会保险等突出问题尚未从根本上得到解决，农民工权益保障任务依然繁重。 (一) 农民工法律援助的潜在需求量呈上升趋势。由于主客观原因，农民工在社
3、会中的弱势地位短时间内不会有实质性的改变，绝大部分农民工只能选择从事收入低、有一定职业风险的工作，而且与用人单位处在明显的不平等地位，因此发生在农民工身上追索劳动报酬、工伤赔偿、非法解除劳动合同等劳动争议纠纷不可避免。同时，农民工普遍缺乏法律知识、诉讼技能和各种社会资源，一旦出现法律纠纷，大部分都需要法律帮助。从调查的情况看，农民工的法律帮助需求在今后一个时期将呈上升趋势：一是农民工的数量在逐年增加。随着国家农民工政策的逐步落实，今后一个时期，农村富余劳动力越来越多地逐渐转移到非农产业和城镇中，这是一个必然的趋势。据有关专家预测，在 2001 至 2010 年的 10 年中，中国农村人口向城镇
4、转移的总规模将继续扩大，估计可能达到 1.6-1.8 亿，平均每年转移量在 1493 万-1662 万人。二是农民工权益被侵害现象依然严重。目前一些地方农民工劳动报酬得不到保障，工资偏低，拖欠、克扣工资现象比较普遍。据福建调查，65的三资企业存在拖欠、克扣工资的现象。据宁夏法律援助中心对一建筑工地的农民工抽样调查，43的农民工反映工资被拖欠，70的农民工反映工资被克扣。此外，长期超负荷加班情况普遍、人身侵权案件时有发生。三是涉及农民工的工伤事故、职业病有上升趋势。据国家安全生产监督管理总局的统计，近几年来生产事故死亡人数居高不下：2003 年各类生产事故死亡人数为 149226 人，2004
5、年各类生产事故死亡人数为 147379 人；2005 年发生各类生产事故 717938 起，死亡127089 人。另根据卫生部统计，目前在我国涉及有毒有害作业的企业超过 1600 万家，受到职业病危害的职工人数在 2 亿以上，但是2005 年卫生部共收到全国 30 个省、自治区、直辖市(不包括西藏、港、澳、台)各类职业病报告仅 12212 例。潜伏期的职业病患者是未来需要帮助的一个庞大的弱势群体。工伤及职业病患者中农民工占了大部分的比例。(二) 农民工法律援助案件将大幅增加。农民工普遍低收入的现实情况决定了他们对法律援助的必然需求。随着法律援助的范围和条件进一步放宽，农民工法律意识的不断增强，
6、农民工法律援助需求将随之加大。据统计，上海近三年农民工法律援助案件每年都以50以上的速度增长，2005 年办理农民工法律援助案件比 2004 年增长了 110。广东 2005 年农民工法律援助案件比 2004 年增长了38.97，所辖的东莞市增长了 45.6。江西 2005 年度办理的农民工法律援助案件比 2004 年增长 40。另外，根据国务院 5 号文件规定，对农民工申请支付劳动报酬和工伤赔偿法律援助的，不再审查其经济困难条件。这一规定的执行将使法律援助案件大幅上升。据部分省市的统计，农民工请求工资报酬和工伤赔偿占全部农民工民事法律援助案件的 70至 80%，有的地方高达 90。也就是说，
7、涉及农民工民事法律援助案件的主要类型是请求工资报酬和工伤赔偿，如果这两类案件不再审查经济困难条件，整个农民工的法律援助案件将大幅上升。今年一季度，到深圳市法律援助机构申请工伤赔偿、交通事故赔偿等民事法律援助案件就较去年同期增长了123。(三) 农民工因民事维权引发刑事犯罪的现象已有显现，对法律服务和法律援助工作提出新的挑战。调查中发现一个值得关注的现象，一些地方农民工刑事犯罪率高，这是与农民工的社会地位和文化水平有很大关系，但其中也有不少是因为维权未果，采取暴力维权所致。如江西藉民工黄永兴因讨薪不成而持刀伤人就是其中一个典型案例。黄永兴经亲戚介绍于 2005 年春节后在上海港务工程公司洋山道堆
8、项目下属申川施工队干木工活，先后被包工头拖欠工资共4000 余元。工程结束时，包工头以工程款尚未结算为由拒付拖欠的工资，仅答应给黄 200 元路费，让其回江西老家。黄多次讨要工资未果，恼羞成怒，于 2005 年 6 月 28 日晚用菜刀将包工头砍伤，该包工头经抢救无效死亡，黄因涉嫌故意伤害罪而被捕。同样发生在2005 年 5 月，甘肃省甘谷县农民工王斌余因追讨工资无果而连杀四人。已发生的类似案件不是个案，应当引起执法部门和维权机构的高度重视。据统计，2005 年上海市办理的刑事法律援助案件中，外来人员高达 55.4。分析这些案件可以发现，有相当多的案件是因民事纠纷处理不当转为刑事案件的。福建省
9、统计，2004 年和 2005年提供的刑事法律援助指定辩护案件中，农民工犯罪案件比例高达90，案件类型集中在盗窃、抢劫、故意杀人、故意伤害等几种暴力犯罪。农民工暴力维权、 “另类维权” 严重影响到社会稳定，法律援助机构和其他维权部门应该投入更多的人力财力，下大力气做好农民工的维权工作，及时疏通化解矛盾。二、各地开展农民工法律服务和法律援助的情况近几年，各级司法行政部门高度重视农民工法律服务和法律援助工作，制定相关规范性文件，为农民工法律服务和法律援助工作提供了制度支持。2004 年 9 月，司法部与财政部、劳动部等九部门联合出台了关于贯彻落实切实解决困难群众打官司难问题的意见 ，从政策上解决了
10、办理法律援助案件中与相关部门协调配合的问题。2004 年 11 月，司法部和建设部联合下发了关于为解决建设领域拖欠工程款和农民工工资问题提供法律服务和法律援助的通知 ，要求各地法律服务机构和法律援助机构要积极为解决建设领域拖欠工程款和农民工工资提供有效的法律服务和法律援助。2005 年 9 月，司法部与最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合出台刑事、民事法律援助规定，建立了法律援助与公、检、法部门在法律援助工作中的衔接配合机制。一些地方政府通过地方立法或政府规章等形式，扩大法律援助范围，将农民工发生机率较高的工伤赔偿、交通事故等案件纳入法律援助的范围，为农民工维权提供了更好的政策法制环境。今
11、年以来，各级司法行政部门、法律援助机构和法律服务机构认真贯彻落实国务院 5 号文件，加大了工作力度，在为农民工提供法律服务和法律援助方面取得了新的进展。主要体现以下方面：(一) 健全工作网络，畅通群众申请法律援助的渠道为了方便农民工申请法律援助，各地根据需要在乡镇、街道社区、劳动部门、建设部门、工会等设立农民工法律援助工作站，在农民工工作和生活集聚地、大型企业等设立法律援助联系点、咨询点，开通农民工法律援助热线，方便农民工就近快捷地申请和获得法律援助。上海、深圳、东莞等地还建立节假日值班制度，保证农民工在节假日均能申请法律援助。南京、苏州、无锡等地在农民工聚居地和劳务市场设立了“外来务工人员法
12、律援助工作站” ，连云港市的部分法律援助中心在法院附近设立法律援助中心接待室。东莞市根据该市交通事故多的特点，在交通法庭附近租赁场所设立石龙交通办事处。这些工作站点，在法律援助机构的统一指导下，及时了解农民工生活、工作情况，提供咨询服务，接待法律援助申请，参与协调处理农民工劳资纠纷、工伤事故及侵权案件等。畅通了群众的申请渠道，保障群众获得方便、快捷和有效的法律服务。(二) 降低门槛，减化手续，让更多的农民工获得法律援助各地法律援助机构把农民工作为重点对象，对农民工申请法律援助，简化程序，快速办理。多数地方规定对农民工申请法律援助的案件，审批时间限制在 3 个工作日内。一些地方规定农民工申请的一
13、般案件当天审批、当天指派。对涉及人数众多的群体性农民工维权案件，先行指派法律服务人员提供法律援助，事后补办有关审批手续。一些地方对因公致残的农民工案件优先接待、优先审查、优先办理。各地贯彻落实国务院 5 号文件的精神，普遍放宽了对农民工经济困难的审查条件。对申请支付劳动报酬和工伤赔偿法律援助的，不再审查经济困难条件。对其他案件，在审查农民工的经济状况时，基本上以“就宽不就紧” 为指导原则。比如：宁波市突破了地方法律援助条例对出具经济困难证明主体的限制，只要有关单位出具经济困难证明一律给予援助。广东省的法律援助机构结合农民工个人的收入情况和家庭整体状况及案件情形，灵活掌握经济困难审查标准，对申请
14、人收入虽然超过经济困难标准，但其本人有慢性病，每月固定需要支出一定数额的医疗费，或者申请人负有赡养、扶养、抚养义务的其他家庭成员有重病、残疾、长期失业等情形的，都视为符合经济困难条件，对于因交通事故等人身损害导致死亡或重伤而追索医疗费的案件，一般不再审查经济困难条件。长沙市司法局在考察农民工的月平均收入仅略高于本市每月 200 元的最低生活保障待遇之后，要求全市所有法律援助机构对农民工的各类法律援助申请一律免于审查经济困难条件。上半年全国各地法律援助机构共为43587 名农民工提供了诉讼法律援助服务，办理的农民工法律援助案件占全部法律援助案件的 20，组织办理了一大批有重大影响的农民工维权案件
15、，维护了农民工合法权益，对于维护社会稳定和促进经济发展起到了积极作用。(三) 采取多种措施，拓展服务领域，确保农民工法律服务和法律援助的实际效果各地针对农民工维权的特点，采取多种方式开展工作。无锡市锡山区法律援助中心与 100 户农民工家庭签订了聘请法律援助家庭律师协议，为农民工家庭提供免费的法律服务，使农民工在日常生产生活中遇到的法律问题能够获得及时的解答。针对农民工流动性大、仲裁或诉讼成本高、时间长、执行难的现实情况，各地法律援助机构在工作中结合实际，较多采取调解结案的方式并取得较好的效果。如深圳市在各区开展了法律援助案件“调解结案”试点工作，一些案件能做到当天受理，当天调解，当天结案，最
16、大限度地维护了受援人的合法权益，深得受援群众的欢迎。各地纷纷组建专门的律师志愿团，通过开展专项农民工维权活动，最大限度地实现农民工法律援助的社会效果。例如，湖南省组建了“湖南省农民工法律援助律师志愿团” ，上海市宝山区成立了 “维护进城务工人员合法权益援助律师志愿团”，无锡市成立了“ 职工法律援助志愿团”，这些律师志愿者一般具有处理劳动纠纷案件的专长，他们的法律服务更加贴近农民工的法律需求，从而更好地保证了农民工法律援助案件的质量。(四) 开展对农民工的普法宣传，引导其通过正常渠道维权各地把农民工法制宣传教育列入年度普法计划，初步形成了流动人口管理相关职能部门、街道乡镇、居(村) 委会和外来人口管理站密切配合、齐抓共管的农民工法制宣传三级网络，专兼职法制宣传员达到 21.8 万多人，建设了 2600 多个法制宣传阵地和法制宣传橱 97.5 万个。今年各级司法行政部门又把对农民工的普法宣传列入“五五”普法规划中，组织法制宣传人员、法律服务人员、法律援助人员，开展形式多样的
