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1、从小农治水看村民小组长的功能 以江淮农田水利调查为例 贾林州在中华帝国几千年的历史中，秦商鞅“开阡陌、编什伍”，汉行“伍、什、 里”，后经唐、宋，一直延续至清，演变为“牌甲制”，民国则行与“牌甲制” 极为相似的“保甲制”。可知，几千年历代王朝皆行保甲之实，以对上利于国 家管理统治，对下便利乡土自治。在内卷化的基层政权与农民革命的历史周期中，对基层政权的改革实为必 然。但矫枉过正，则会引发新的问题。一、改革中的乡村基层政权与村民小组长自九十年代末税费改革，尤其是2004 年中央对农免税和推行乡镇机构改革 以来，乡村两级基层政权组织的治理权力的弱化，成为近十多年来的基本趋势。在中央摆脱负担的利益驱
2、动下，不仅乡村两级组织对农收取的所有各项税 费全部被免，义务工、积累工被取消，而且乡村两级基层政权被大量裁员，机 构被改革或被重组，在官僚机构对基层治理失效后，换之以渴望的低成本的市 场手段。甚至，为获得政权的合法性，直接绕过基层政权，实施对农直接补贴。据笔者在安徽、河南及湖北等地的调查，税费改革以来，村民小组长（甚 至村两委）要么实质上被架空，基本名存实亡，要么就干脆被地方政府强制取 消。当然，后者引发了严重的后果。小组长构成了国家政权的最末梢，是基层 政权组织联接群众的纽带，同时也是基层治理得以实现的信息网络与组织基础。 在2009 年的全国抗旱浪潮中，江汉平原某镇给我们提供了二种截然相反
3、的典型 案例。二、农田水利合作困境：取消小组长推波助澜在湖北省以钱养事的市场化改革和地市有关文件精神的指导下，江汉某镇 于2007 年和2008 年向各村下发文件，要求取消小组长，并配之以市场中平等 交易的管水员和协管员来协助完成下达的任务与要求。但实际情况是，各村都对此政策极不满意，2007 年镇政府与县政府的文件 政策各村基本都不彻底执行，直到2008 年初再次下文强调，许多村庄才基本取 消小组长，但仍有一部分村在取消小组长后感觉群众工作没法做，群众意见也 很大，没有个带头的，很多公共的事情都做不成，于是就重新由各组内部协商， 再次选举了小组长。友村、马村和文村村两委按镇里的政策，取消了小
4、组，并在原小组内设立 用水户协会会长和协管员。用水户协会会长负责农田灌溉、防汛等相关事宜， 协管员负责配合村里的计生、安保等其它事务。一般情况下，用水户协会会长 与协管员由同一人担任，村书记说，“分开太麻烦。”而由村委班子成员的村 民组就由班子成员代理会长和协管员，以节省开支。本来乡镇机构改革就将友村和文村所依赖的友好泵站推行了市场，实现泵站与农户的直接对接。在没有取消小组长前，小组长还能依靠自身的权威与政 权的组织权威，来保证治理组内的钉子户，收取水费，实现农田合作灌溉。但 小组长的取消几乎彻底打破了这种村民小组内部的势力均衡。文村的许自然村有五个村民组，本来都是集体用水，由组长负责统筹水费
5、， 摊费入亩，多退少补，动员全组到友好泵站打水。但由于小组长的取消，村两 委和各组群众不得不寻思改变农田灌溉的组织方式。最后各组群众商量的结果 是，有村书记和主任所在的村民组仍实行集体用水，这是由于村两委及班子成 员在群众中的威信达成的制度均衡。另外两个组老组长人好，在群众眼中有威 信，由小组最后确定由他们对组内的农田灌溉用水实行承包，每年每亩80 元。 而另有一个组，由于没有人愿意出头，最后只得自己单干，或几户合作靠堰塘 抗旱。而马村虽然村两委也比较有威信，书记有本事，能从外面动员更多的资源。 但是由于离泵站太远，从2007 年开始，本来就由于水路远打水成本高而合作困 难的各组，便陆续退出泵
6、站浇灌系统，到2009 年只有一个小组的十几户农户还 一起到泵站打水。但由于无法解决钉子户治理和组织成本过高的难题，其它七 个小组的用水合作陆续散伙，转而打井和靠堰塘来灌溉。而这一成本是极高的， 不仅打井的投资要数千元，而且配套设备的折旧相当之高，更不用说挖堰占地 的机会成本，以及小水利无法应对大旱的风险成本了。平均而言，依靠小水利 的成本约合每亩150 元，但这还没有计入风险成本。2009 年全国大旱，马村绝收田亩近二百亩，占 全村田亩数的近7%，冬播则比往年少播近千亩，占全村田亩的近35%。更严重 的是，三年来依靠水井灌溉，造成地下水位下降20 多米，二年前打的40 多米 的小井在2009
7、 年全部不能用了，这种生态成本也是无法估量的。三、友村五组抢堰：取消小组长的直接恶果村两委实力弱的友村各组自然不可能避免马村单干的命运。但更糟糕的是， 在友村五组的农田灌溉中，由于组长撤消，混混势力介入进来，直到导致五组 的弱肉强食规则横行。友村五组一直以来组织权威就不强大。自1987 年到2007 年镇政府下文撤 消小组长建制，五组共换11 个小组长，平均任期不到2 年，特别进入上世纪九 十年代以来，很多不组长做不到一年就不做了。因此，国家政权的组织权威在 五组村庄内是很弱的。而五组内部又是一个权威缺乏与记忆缺失的村庄。在这 样的村庄，拳头与暴力是相当起作用的，这也基本上是笔者对当地乡村社会
8、性 质的判断。当然，这样的村庄也是很难合作起来灌溉农田的。因为平面化的内在结构 导致过高的交易成本，而且没有办法消除无法预测的社会与自然的不确定性风 险。因此，五组的用水纠纷在全村特别多，矛盾特别突出。全组基本基本上是 单干，几年来基本上不从泵站打水。2007 年春，友好村委宣布取消小组，同时聘任原组长为各组协管员，村里 按每年的工作量为他们发补贴，即“以钱养事”，每并继任用水户协会会长， 并通过村广播向全村各组村民广播了这一消息。但是，群众只知道，“没有什 么用水户协会会长，不就是小组长吗！”平时都是组长在忙这事儿，群众有什 么事也都找组长。 2007 年11 月的一天，岗上边组里的几个混混
9、领着推土机开进了上边田里 的活堰，并向村民宣布，自己占的这份以后就是自己的了。这样8 亩大的活堰 被分成了6 块。进而，全组的抢堰风潮拉开了序幕。在活堰被抢之后，上边组 的村民开始了更大规模的行动，纷纷到田里面推堰，并宣布自己推的那块堰是 自己的。这样，上边组田里的14 个堰塘被疯抢完毕，共16 户人家抢到堰，还 有15 户没有抢到堰。紧接着，友村一组的几个混混听说之后，叫了推土机去五组下边的田地分 堰。但这次他们碰到了五组的几个生产队时代的老干部，他们带领群众表示不 同意。最后，他们请了村里的会计出面阻止。最终，在许会计、赵老队长和群 众的反对下，混混们的分堰行动被阻止了，下边组的堰塘也得以
10、保全。但是，上边组的丛林法则行为已经基本表演完毕。事后，赵老队长总结抢 堰风波时说：“这件事，在五组里真正的原因是没有领导！”可谓一针见血。 后来笔者问范会长，他说，“我当时已经不是组长了，组长被撒了，我没有权 力管，也管不了。我只是协管员。”我问，“你不是会长吗？”“会长？会长 管啥事?”他反问到。社会权威缺乏的村落，在国家政权力量退出，而次生性权威结构又没有生 成的情况下，只能以混混甚至黑恶势力来缔造秩序和威权。由此，丛林法则也 必将成为通行的行为规范。而黑板上的自由市场，自然不能迷信。四、小组长的功能：重选组长，旱涝保收苏家村是笔者调查的十几个村中两个后来又重选小组长的村庄之一。当笔者问
11、村干部，为什么要恢复小组长时，他们说，取消（小组长）很不 相符合农村实际情况，并给了几条理由，概括如下：一，江汉平原多丘陵，村子方圆几十平方公里，前后十几里，各村以组为 单位聚居，各小组内部的对小组情况才熟悉，什么时候要抗旱，什么地方要防 汛，谁家新添了人口，哪里有一些突发情况等。而这些也只有组内的人才知道。 因此，只有各组有一个组长，才能构成完整的村庄信息网络，及时使村两委掌 握组内的各种信息现情况。二，组长实为两委工作所需。因为，协管员不管事，听听意见，发发上面 的文件，几乎办不成任何事情。但村庄以及小组内却有大量的公共事务等待村 干部去做。而几个村干部就连自己的所在的小组的事都忙不完，更
12、不可能有精 力就管其它的事，更不用说即使让他去管，他也因为不熟悉情况，组内人不服 气而管不了了。因此，小组长是村两委对接农户工作的需要。三，一个小组做为一个生活单元，需要一个领头的，以动员组内农户完成 防汛、抗旱、计生、治安、组织动员等各种日常性与突发性事务，以解决村民 的日常生活中出现的纠纷调解等。因此，村委和各组群众都同意再设小组长，由每户按亩田摊3 元钱供组长 年俸，村里看情况再适当补一些，从而再次构建了完善的村庄组织体系。正是 依靠这一完善的组织动员体系，自2007 年三年来，苏家村九个村民组都基本保 持集体用水，每年用水成本约每亩40 元左右，大大低于单干的用水成本，并且， 即使在最
13、干旱的2009 年，也没有一棵稻旱死，没有一分田受涝。更重要的是，由于村两委工作有了抓手，群众工作有了领头的，群众有了 组织，苏家村的群众工作一直走在当地镇前列。苏家村干部说起这群众的自主创新振振有词，“这也是群众的发明，不比小岗（分田）差到哪儿！”五、出路：重设小组长，全面强化乡村治权取消小组长，必然导致基层组织彻底与农户相脱离。因此，在涉及到村庄 的公共事务时，因为没有办法解决搭便车行为而陷入合作困境。而，原子化的 农户自然只能选择投资小水利，脱离大中型泵站系统，当然进一步的结果是泵 站走向死亡，这是我们在江汉平原正看到的普遍现象。在社会性权威较好的村庄，组织权威会向社会权威转化，以化解不
14、确性风 险，解决搭便车的钉子户，这是我们看到的承包制度的社会基础。而在社会权 威不强的村庄，组织权威的退出，几乎必然性的导致乡村混混势力的进入，由 此弱肉强食的丛林现象成为友村五组群众中的口实。以上案例中，村干部的总结已经明确地告诉我们小组长对于乡村社会的重 要性与必要性了。用理论的语言归纳起来，无外乎三条：一是，完善的信息网络是降低组织科层结构信息搜集信息成本，化解信息 不对称的最好办法。二是，权威结构（组织权威、社会权威、及二者的有机结合）有助于化解 基层社会的不确定性，降低乡村社会内部的治理成本。三是，有效的地方性治理是建立在地方性知识（主体）之一的。苏家村重设小组长是来自基层的诱致性制
15、度变迁，应该得到大力肯定、鼓 励与宣传、推广。而那些正寻求继续弱化基层组织或进一步取消小组长的政策， 当应立即停止。无论是现代国家政权建设，还是基层乡村社会自治的完成，无论是历史上 农业文明的长老统治，还是现代社会市场经济中的小农经济，组织化的农村与 农民都是社会得以高效、有序运行的制度基础。这已为历史经验所表明，也为 与国情相似的东亚各国所证实。而，中国农户组织化的普遍性资源是庞大而健全的乡村基层组织体系。因 此，不仅是要重设小组长，更为重要的是要立即改变目前弱化基层政权的政策 趋势。历史变革，大势所趋。乡村机构改革已经矫枉过正，是到全面强化基层 政权，并强力推进农民组织化的时候了。参考文献：1罗兴佐.贺雪峰.论乡村水利的社会基础J.开放时代,2004(2).2罗兴佐.贺雪峰.乡村水利的组织基础J.学海,2003(6).3罗兴佐.农民合作的类型与基础J.华中师范大学学报(人文社会科学版), 2004(1).4董磊明.农民为什么难以合作J.华中师范大学学报(人文社会科学版), 2004(1).5罗兴佐.农民行动单位与村庄类型J.中国农村观察.2006(3).6贺雪峰.中国农民合作的正途与捷径J.探索与争鸣.2010(2).作者单位：华中科技大学中国乡村治理研究中心
