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1、国务院关于印发国家粮食安全中长期规划纲要的通知（国发200824 号）国 家 粮 食 安 全 中 长 期 规 划 纲 要（ 2008-2020 年 ）国家发展改革委二八年十一月十三日 目 录前 言一、我国粮食安全取得的成就（一）粮食综合生产能力保持基本稳定（二）粮食流通体制改革取得重大突破（三）粮食安全政策支持体系初步建立（四）粮食宏观调控体系逐步完善二、我国粮食安全面临的挑战（一）消费需求刚性增长（二）耕地数量逐年减少（三）水资源短缺矛盾凸现（四）供需区域性矛盾突出（五）品种结构性矛盾加剧（六）种粮比较效益偏低（七）全球粮食供求偏紧三、保障粮食安全的指导思想和主要目标（一）指导思想（二）主要
2、目标四、保障粮食安全的主要任务（一）提高粮食生产能力 （二）利用非粮食物资源（三）加强粮油国际合作（四）完善粮食流通体系（五）完善粮食储备体系（六）完善粮食加工体系五、保障粮食安全的主要政策和措施（一）强化粮食安全责任（二）严格保护生产资源（三）加强农业科技支撑（四）加大支持投入力度（五）健全粮食宏观调控（六）引导科学节约用粮（七）推进粮食法制建设（八）制定落实专项规划专栏一：保障国家粮食安全主要指标专栏二：粮食生产能力建设重点工程专栏三：非粮食物发展重点工程专栏四：粮食流通、加工领域重点工程专栏五：拟编制的重点专项规划 前 言粮食安全始终是关系我国国民经济发展、社会稳定和国家自立的全局性重大
3、战略问题。保障我国粮食安全，对实现全面建设小康社会的目标、构建社会主义和谐社会和推进社会主义新农村建设具有十分重要的意义。党中央、国务院始终高度重视粮食安全，把这项工作摆在突出的位置。当前我国粮食安全形势总体是好的，粮食综合生产能力稳步提高，食物供给日益丰富，供需基本平衡。但我国人口众多，对粮食的需求量大，粮食安全的基础比较脆弱。从今后发展趋势看，随着工业化、城镇化的发展以及人口增加和人民生活水平提高，粮食消费需求将呈刚性增长，而耕地减少、水资源短缺、气候变化等对粮食生产的约束日益突出。我国粮食的供需将长期处于紧平衡状态，保障粮食安全面临严峻挑战。保障我国粮食安全，要以邓小平理论和“三个代表”
4、重要思想为指导，全面落实科学发展观，按照全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村的战略部署和总体要求，坚持立足于基本靠国内保障粮食供给，加大政策和投入支持力度，严格保护耕地，依靠科学技术进步，着力提高粮食综合生产能力、完善粮食流通体系、加强粮食宏观调控，构建适应社会主义市场经济发展要求和符合我国国情的粮食安全保障体系。为切实保障我国中长期粮食安全，根据党的十七大精神和国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要 ，特编制本纲要。纲要在总结近 10 年我国粮食安全取得的主要成就和分析今后一个时期面临挑战的基础上，提出了2008 年至 2020 年保障我国粮食安全的指导思想、目标和主要
5、任务及相应政策措施，是今后一个时期我国粮食宏观调控工作的重要依据。本纲要中的粮食，主要指谷物（包括小麦、稻谷、玉米等） 、豆类和薯类；食物，指粮食、食用植物油、肉、禽、蛋、奶及水产品。规划期为 2008-2020 年。一、我国粮食安全取得的成就新中国成立以来，党中央、国务院高度重视粮食安全问题，始终把农业放在发展国民经济的首位，千方百计促进粮食生产，较好地解决了人民吃饭问题，取得了举世公认的成就，为世界粮食安全做出了巨大贡献。特别是近年来，在工业化和城镇化进程加快、耕地面积逐年减少、居民消费水平日益提高的情况下，实现了粮食产量的稳定增长，保证了居民食物消费和经济社会发展对粮食的基本需求。近 1
6、0 年来，我国粮食自给率基本保持在 95%以上。2007 年我国粮食总产量 5016 亿公斤，人均占有量 380 公斤，人均消费量 388公斤。居民膳食结构不断改善，食物消费日趋多样，口粮消费逐步减少，肉、禽、蛋、奶、水产品及食用植物油等消费逐步增加，营养水平不断提高。据联合国粮农组织测算，2002 年我国居民人均每日食物热值、蛋白质和脂肪含量已超过世界平均水平。（一）粮食综合生产能力保持基本稳定。20 世纪 90 年代以来，我国农业生产迈上了新台阶，粮食进入供求基本平衡、丰年有余的新阶段，食物供给水平不断提高。1996 年粮食播种面积达到 16.9 亿亩，产量突破 5000 亿公斤，其中谷物
7、超过 4500 亿公斤。 “九五”期间，粮食产量基本保持在 5000 亿公斤水平。1998 年以后，由于连年丰收，库存逐年增加，市场粮价下跌，加之调整农业生产结构，粮食播种面积逐年减少。2003 年粮食播种面积降至 14.9 亿亩，比 1998 年减少 2.16 亿亩；粮食产量由 1998 年 5123 亿公斤降至 4307 亿公斤，减产 816 亿公斤，主要是稻谷、小麦和玉米等谷物减产。2004 年以来，党中央、国务院采取保护耕地、按最低收购价托市收购粮食、减免税收、建立直接补贴制度、加大投入等一系列政策措施，调动了农民种粮积极性，粮食生产实现恢复性增长。2007 年，粮食播种面积恢复到 1
8、5.86 亿亩，比 2003 年增加 0.96 亿亩；产量达到 5016亿公斤，比 2003 年增产 709 亿公斤。其中，谷物面积 12.9 亿亩，增加 1.36亿亩；产量 4563 亿公斤，增产 820 亿公斤。农业生产条件逐步改善，粮食综合生产能力稳步提高。1996 -2006 年，全国新增有效灌溉面积近 1 亿亩，新增节水灌溉面积近 1.5 亿亩，全国耕种收综合机械化水平提高 4.6 个百分点，农业科技进步贡献率提高 13 个百分点，良种覆盖率达到 95%以上。粮食单产水平显著提高，2007 年全国粮食平均亩产 316.2 公斤，其中谷物亩产 355 公斤，创历史最高水平。粮食品质结构
9、不断优化，优质小麦、水稻种植比重分别达到 55%和 69%。在保证粮食生产稳步发展的基础上，其他食物供给日益丰富。与 1995 年相比，2007 年肉类产品人均占有量 52 公斤，增加 8.5 公斤，其中牛羊肉所占比重提高 3 个百分点；禽蛋人均占有量 19 公斤，增加 5.2 公斤；牛奶人均占有量 26.7 公斤，增加近 22 公斤；水产品人均占有量 36 公斤，增加 16 公斤左右。（二）粮食流通体制改革取得重大突破。1998 年以来，根据建立社会主义市场经济体制的要求，国家积极稳妥地推进以市场化为取向的粮食流通体制改革。以市场供求为基础的粮食价格形成机制逐步建立，粮食收购市场和收购价格全
10、面放开，市场机制配置粮食资源的基础性作用得到充分发挥。统一开放、竞争有序的粮食市场体系初步形成，现货交易进一步活跃，期货交易稳步发展。国有粮食企业全面推向市场，“老人、老粮、老账”历史包袱基本解决，在粮食收购中继续发挥主渠道作用。粮食市场主体趋向多元化，规模化、组织化程度有所提高，市场竞争能力增强。（三）粮食安全政策支持体系初步建立。公布实施土地管理法、农村土地承包法和基本农田保护条例，建立了最严格的耕地保护制度。取消农业四税（农业税、除烟叶外农业特产税、牧业税和屠宰税） ，实行粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合直补等政策，初步建立了发展粮食生产专项补贴机制和对农民收入补贴机制。对稻
11、谷、小麦实施最低收购价政策，完善了对种粮农民的保护机制，市场粮价基本稳定。调整国民收入分配结构，加大对农业投入倾斜力度，初步建立了稳定的农业和粮食生产投入增长机制。调整中央财政对粮食风险基金的补助比例，实施对产粮大县奖励政策，加大对粮食主产区的转移支付力度。（四）粮食宏观调控体系逐步完善。完善粮食省长负责制，进一步强化省级人民政府在粮食生产和流通方面的责任。完善中央和地方粮食储备体制，确立粮食经营企业最低库存制度，增强了国家对粮食市场的调控能力。加强粮食进出口品种调剂，促进了粮食供需总量平衡。粮食产销区合作关系得到发展。国家粮食应急保障机制初步建立。公布施行粮食流通管理条例和中央储备粮管理条例
12、，依法管粮取得重要进展。粮食仓储和物流设施条件有所改善，从 1998 年至 2003 年，利用国债资金建设国家储备粮新增库容 527 亿公斤，粮食物流“四散化” （散装、散卸、散存、散运）变革开始起步。全球粮食产量增长难以满足消费需求增长的需要。据测算，近 10 年来全球谷物消费需求增加 2200 亿公斤，年均增长 1.1%；产量增加 1000 亿公斤，年均增长 0.5%。目前，世界谷物库存消费比已接近 30 年来最低水平。2006年以来，国际市场粮价大幅上涨，小麦、玉米、大米、大豆和豆油价格相继创历史新高。今后受全球人口增长、耕地和水资源约束以及气候异常等因素影响，全球粮食供求将长期趋紧。特
13、别是在能源紧缺、油价高位运行的背景下，全球利用粮食转化生物能源的趋势加快，能源与食品争粮矛盾日益突出，将进一步加剧全球粮食供求紧张，我国利用国际市场弥补国内个别粮油品种供给不足的难度增大。二、我国粮食安全面临的挑战 近年来，我国粮食生产发展和供需形势呈现出较好局面，为改革发展稳定全局奠定了重要基础。但是必须清醒地看到，农业仍然是国民经济的薄弱环节，随着工业化和城镇化的推进，我国粮食安全面临的形势出现了一些新情况和新问题：粮食生产逐步恢复，但继续稳定增产的难度加大；粮食供求将长期处于紧平衡状态；农产品进出口贸易出现逆差，大豆和棉花进口量逐年扩大；主要农副产品价格大幅上涨，成为经济发展中的突出问题
14、。从中长期发展趋势看，受人口、耕地、水资源、气候、能源、国际市场等因素变化影响，上述趋势难以逆转，我国粮食和食物安全将面临严峻挑战。（一）消费需求呈刚性增长。粮食需求总量继续增长。据预测，到 2010 年我国居民人均粮食消费量为389 公斤，粮食需求总量达到 5250 亿公斤；到 2020 年人均粮食消费量为 395公斤，需求总量 5725 亿公斤。粮食消费结构升级。口粮消费减少，据预测，到 2010 年我国居民口粮消费总量 2585 亿公斤，占粮食消费需求总量的 49%。到 2020 年口粮消费总量2475 亿公斤，占粮食消费需求总量的 43%。饲料用粮需求增加，据预测，到2010 年饲料用
15、粮需求总量为 1870 亿公斤，占粮食消费需求总量的 36%；到2020 年将达到 2355 亿公斤，占粮食消费需求总量 41%。工业用粮需求趋于平缓。食用植物油消费继续增加。据预测，2010 年我国居民人均食用植物油消费 17.8 公斤，消费需求总量 2410 万吨；2020 年人均消费量 20 公斤，消费需求总量将达到 2900 万吨。（二）耕地数量逐年减少。受农业结构调整、生态退耕、自然灾害损毁和非农建设占用等影响，耕地资源逐年减少。据调查，2007 年全国耕地面积为 18.26 亿亩，比 1996 年减少 1.25 亿亩，年均减少 1100 万亩。目前，全国人均耕地面积 1.38 亩，
16、约为世界平均水平的 40%。受干旱、陡坡、瘠薄、洪涝、盐碱等多种因素影响，质量相对较差的中低产田约占 2/3。土地沙化、土壤退化、“三废”污染等问题严重。随着工业化和城镇化进程的加快，耕地仍将继续减少，宜耕后备土地资源日趋匮乏，今后扩大粮食播种面积的空间极为有限。（三）水资源短缺矛盾凸现。目前，我国人均占有水资源量约为 2200 立方米，不到世界平均水平的28%，每年农业生产缺水 200 多亿立方米，且水资源分布极不均衡，水土资源很不匹配。我国北方地区水资源短缺矛盾更加突出。东北和黄淮海地区粮食产量占全国的 53%，商品粮占全国的 66%，但黑龙江三江平原和华北平原很多地区超采地下水灌溉，三江平原近 10 年来地下水位平均下降 2-3 米，部分区域下降 3-5 米，华北平原已形成 9 万多平方公里的世界最大地下水开采漏斗区（包括浅层地下水和深层承压水）。此外，近年来我国自然灾害严重，不利气象因素较多，北方地区降水持续偏少，干旱化趋势严重。今后受全球气候变暖影响，我国旱涝灾害特别是干旱缺水状况呈加重趋势，可能会给农
