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1、财政专项扶贫资金减贫绩效的约束与提升 寇铁军 毕蕊 东北财经大学财政税务学院 摘 要： 财政专项扶贫资金是政府主导减贫实践、履行减贫职能的重要财政保障。在“十三五”全面脱贫攻坚关键时期, 政府主导的减贫模式仍将继续发挥作用, 并将投入更大规模的财政专项扶贫资金, 用以改善贫困现状、提升公共服务水平、维护贫困人口发展权利、增强其自我发展能力, 彻底摆脱贫困面貌。但受制于财政资金供给能力不足、贫困识别机制存在偏差、扶贫资金运行与监管体制不完善等内外因素, 财政专项扶贫资金减贫绩效难以实现最大化甚至一度呈现下降趋势。因此, 变革相应的约束机制, 充分发挥财政减贫职能, 提升财政专项扶贫资金减贫绩效水
2、平, 为全面实现小康社会目标助力。关键词： 财政专项扶贫资金; 公共服务; 减贫绩效; 精准扶贫; 精准脱贫; 作者简介：寇铁军 (1954-) , 男, 辽宁台安人, 教授, 博士生导师, 主要从事财政理论与政策研究。E-mail:作者简介：毕蕊 (1982-) , 女, 辽宁凌源人, 博士研究生, 主要从事财政理论与政策研究。E-mail:收稿日期：2017-10-06基金：教育部人文社会科学研究项目“我国参与区域性国际公共产品供给研究”(17YJAGJW001) Received： 2017-10-06一、引言在管理学中, 绩效评价集中于对员工个人和组织能力在特定环境中表现出来的程度和效
3、果的总体评价, 并为其实现预期目标的行为进行必要的管理与控制。绩效被引入社会经济的其他领域, 主要关注于社会经济活动及其行为的结果与成效。在以政府为主导的减贫实践中, 财政专项扶贫资金是政府主导减贫实践、履行减贫职能的重要财政保障。因此, 关注政府减贫绩效, 可以间接从财政专项扶贫资金的减贫绩效予以评价。关于财政专项扶贫资金减贫绩效问题的研究, 相关学者运用统计分析模型进行了有效的实证分析并得出结论:财政专项扶贫资金对于贫困地区经济发展的影响存在正向作用但表现出非常显著的滞后性, 同时在对其他扶贫资源的带动效应、缓解贫困、提升贫困地区的自我发展能力以及扶贫对象的整体满意度方面都存在原地踏步的状
4、态, 绩效水平提升不够明显1-2。本文遵照财政专项扶贫资金绩效评价指标体系的内容, 即扶贫资金的安排情况、使用情况、监管情况、使用成效、管理使用工作评价及调整指标等六大部分, 以结果为导向, 专注于财政专项扶贫资金减贫绩效的总体评价, 从资金的整体运行及管理过程分析形成绩效评价结果的原因及未来变革的设想。二、中国减贫实践与新时期贫困特征自改革开放以来, 中国一直致力于以农村扶贫开发为核心的减贫实践, 并取得了令人瞩目的成绩。贫困人口的总体规模及贫困发生率明显降低, 如表 1 所示, 截至 2016 年, 贫困人口总量降至 4 332 万人, 贫困发生率降至 4.50%。在推进联合国千年发展目标
5、的进程中, 中国为世界消除贫困目标的实现做出了近 70%的贡献3。中国减贫事业所获得的巨大成绩得益于扶贫开发战略的深入推进, 也来自于持续高速增长的经济推动, 更为重要的是建立在强有力的政府主导的减贫模式建构起的有效制度保障4。政府构建的减贫保障网的直接表现即是设立扶贫资金财政专项投入贫困地区, 并通过完善的扶贫管理组织体系保障财政专项扶贫资金的有效运行。伴随着农村贫困线标准的不断提升, 贫困人口的绝对数量在不断增加, 各级政府虽逐渐增加财政专项扶贫资金的投入, 但对贫困人口消除贫困的整体绩效却表现甚微, 农村贫困人口的贫困发生率下降幅度在降低, 贫困地区的基本公共服务水平相比非贫困地区还存在
6、差距, 贫困地区的可持续发展能力存在明显不足, 一定程度上折射出财政专项扶贫资金减贫边际效益的递减趋势。相比 2010 年, 财政专项扶贫资金总量在逐年增加, 其单位变化率对于贫困人口减少以及贫困发生率下降的影响程度却逐年降低。表 1 中央财政专项扶贫资金减贫绩效变化情况 下载原表 财政专项扶贫资金减贫绩效递减趋势的呈现很大程度上表露出大规模扶贫开发战略与新时期所呈现出的贫困状况的矛盾与不相适应。新时期的贫困现实呈现出比以往更为复杂的特点:贫困人口的分布相对分散且多集中在偏僻、环境恶劣的深山区, 其自身发展能力不足, 可谓“贫中之贫, 困中之困”, 摆脱贫困威胁的成本加大。贫困人口自身存在脆弱
7、性, 应对风险能力弱, 返贫现象突出, 对脱贫致富的稳定性与可持续性构成巨大挑战。面对贫困人口的新特点, 普惠式的财政扶贫投入难以惠及到更广泛的贫困人口, 加之财政专项扶贫资金的有限性和其传递使用机制不完善所产生的运行效率的损失, 都极大地降低了财政专项扶贫资金减贫绩效。“精准扶贫, 精准脱贫”是面对扶贫攻坚新阶段, 全面摆脱贫困及建设小康社会目标的一次战略选择和现实需求。在这其中, 提升财政专项扶贫资金减贫绩效将成为重要的助推器。在以政府为主导的减贫实践中, 为各类政策措施提供充足财政资金支持的同时, 需要探讨如何摆脱现实的约束, 创新财政扶贫机制, 提升财政减贫绩效水平, 使政府扶贫资金真
8、正用到贫困人口身上, 实现精准扶贫, 为全面建设小康社会构筑坚实且长效的减贫保障网。三、财政专项扶贫资金减贫绩效的机制约束1. 财政资金供给能力不足, 难以适应贫困新特征财政专项扶贫资金是政府各项扶贫政策有效运行的重要载体。为支持扶贫开发战略的实施, 自 1980 年起, 中国向贫困地区投入财政专项扶贫资金, 即支援不发达地区发展资金。1982 年 12 月 10 日, 国务院决定实施“三西” (以甘肃定西为代表的中部干旱地区, 河西地区和宁夏西海固地区) 农业建设计划, 专项拨款 20 亿元, 建设期为 10 年。1984 年, 为改善贫困地区基础设施建设开始实施以工代赈计划。在改革开放初期
9、, 这些财政专项扶贫资金的投入和一系列针对贫困地区的税收优惠政策的实施, 为贫困地区经济发展注入了新的活力, 更大规模地减少了农村贫困人口。1994 年, 以应对经济不发达地区贫困人口温饱问题的“八七扶贫攻坚计划”正式启动。在此阶段, 财政专项扶贫资金的投入相比之前得到了空前扩大, 至 1999 年其年度投入达到 248 亿元, 比 20 世纪 80年代初的 8 亿元增加了 30 倍。通过财政资金的有效推进, 中国农村 2 亿多贫困人口解决了温饱问题, 国家贫困县的人均收入水平获得了提高, 至 1999 年已接近于 1 347 元。贫困地区生存环境获得改善, 人口增长得到控制, 教育、医疗、农
10、业技术及文化都得到了进一步提升, 贫困状况得到缓解5。自 2001 年起, 中国进入了全面建设小康社会的扶贫开发阶段, 先后制定并颁布 20012010 年和 20112020 年中国农村扶贫开发纲要, 将扶贫目标定位在巩固温饱水平, 逐步消除绝对贫困, 协调地区之间、城乡之间、工农之间及农村内部的差距, 有效缓解因权利、文化、能力等层面的不均衡而形成的贫困问题。在国家财政预算安排下, 财政专项扶贫资金将流向农村, 少数民族及边境地区, 国有农场、林场及新疆生产建设兵团, 用以加快贫困地区发展, 改善生存状态, 提升自我发展能力6。伴随扶贫开发进程不断得以强化和加深, 国家扶贫政策从单纯的提升
11、贫困地区的收入水平、解决贫困人口的基本生存需要, 到更多关注于因为制度层面的不公平所产生的权利贫困、文化贫困及能力贫困问题上。这在一定程度上也扩大了政府的扶贫职能, 并需要更加充足的财政专项扶贫资金缓解多元贫困的现实状况。然而受到社会经济发展下行压力和大规模减税降费等因素的影响, 中央财政收入的增长自 2012 年起逐年递减, 增长率由 2012 年的 8.63%降至 2016 年的 4.27%。这相对于每年大规模的财政扶贫投入略显吃力。如表 2 所示, 尽管财政专项扶贫资金总量在逐年增加, 但其增长量却有所下降。另外, 在财政专项扶贫资金的使用环节, 虽其支出结构涉及到农业发展、农村基础设施
12、建设及教育、医疗等公共服务领域, 但在农村基础设施建设环节所占比重过大, 而教育、医疗等公共服务领域获得资金份额较小。这一做法, 在应对大规模且普遍集中的贫困地区的生存贫困问题时具有积极意义且收效明显。如表 2 所示, 贫困地区生产总值逐年增加, 2013 年增至 47 773.00 亿元。扶贫重点县的农村居民人均纯收入水平得到提高, 20112014 年, 全国扶贫重点县居民人均纯收入年均增长 12.20%, 略高于同期全国农村居民人均纯收入的年均增长率。贫困地区的通电、通路问题, 安全饮用水和住房条件得到明显改善。2014 年, 贫困地区通电自然村占比 100.00%, 安全饮用水农户占比
13、 82.30%, 人均住房面积达到27.40 平方米, 相比 2009 年增加 7.30 平方米。但是面对新时期分散且生存环境恶劣的贫困人口, 这种以基础设施建设为重点的大规模扶贫资金投入耗费成本巨大, 效率低下, 难以产生普惠效应, 无法触及贫困地区并彻底摆脱贫困。同时, 财政专项扶贫资金的分配对于教育等民生领域投入还略显单薄, 这对于因教育不足、因病、因灾致贫的贫困人口难以获得自我发展能力的提升, 极易形成贫困现象的代际传递, 返贫现象会普遍存在, 摆脱贫困的可持续性难以为继。表 2 扶贫重点县地区生产总值、人均纯收入及贫困地区基础设施变化情况 下载原表 2. 贫困识别机制存在偏差, 财政
14、扶贫资源错配现象长期存在自 1986 年起, 中国政府开启了有计划、有组织、大规模的扶贫开发战略, 改变了之前消除普遍贫困的方式, 转而划定特定贫困地区和贫困人口, 集中财政扶贫资源, 提升财政扶贫资源利用效率, 开展有针对性的扶贫开发。扶贫目标瞄准于所划定的 592 个国家级贫困县。这种目标瞄准的创新之举助力于“八七扶贫攻坚计划”得以顺利实现。但目标瞄准机制的实施也滋生了财政扶贫资源错配现象。究其原因在于对贫困县及贫困人口的识别有失客观性, 如被划定的贫困县中存在非贫困人口, 而非贫困县中也存在着一定比例的贫困人口。财政扶贫资源流向贫困县会同时惠及到当地的贫困人口及非贫困人口, 而非贫困县中
15、的贫困人口却被游离在政策之外, 以致于财政扶贫资源被人为地错配于非贫困人口。进入 21 世纪, 随着全面建设小康社会进程的开启, 扶贫开发进入了新的发展阶段, 其帮扶对象也进一步瞄准到贫困村、贫困户, 以适应于贫困人口呈点状分布的状态, 并试图纠正县级瞄准机制自身存在的目标偏离和财政扶贫资源错配。尽管村级瞄准机制扩大了贫困人口的覆盖范围, 却仍然存在部分贫困人口未被纳入扶贫范围的事实。另外, 以村为单位的贫困识别机制受限于村级统计资料的匮乏, 贫困村识别与监督机制不完善等因素的影响而降低了其识别精准度6。为实施全面脱贫攻坚战略, 实现百年全面建设小康社会的总目标, 中国自 2013 年开启针对
16、于剩余贫困人口有效实施精准扶贫的方略, 强调逐步完善贫困人口的建档立卡工作, 加强对贫困人口的精准识别, 为精准扶贫奠定基础。至此, 贫困瞄准对象更加深入到了特定的贫困户。然而建档立卡过程中仍然存在着诸多影响识别精准度的现实问题:如贫困户的确定标准主要以贫困线为依据, 即对收入贫困的关注, 有可能忽视了多元贫困问题的存在, 一定程度上会将收入略高但仍然处于贫困的家庭排除在外。另外, 伴随针对建档立卡贫困户的扶贫政策范围的扩大, 对农村贫困户产生了“援助诱惑”, 争相纳入建档立卡范围之中, 扰乱了原有的评定机制, 也影响了识别机制的客观性与公平性7。总之, 财政专项扶贫资金在贫困对象识别机制有失公允的现实环境下, 自然会存在资源错配现象, 导致非贫困人口“搭便车”坐享了财政扶贫资源, 进而影响了减贫绩效水平。3. 扶贫资金运行机制不完善, 影响财政专项扶贫资金减贫绩效财政专项扶贫资金是政府扶贫投入的主要来源。1986 年, 国务院
