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1、社区治理体系和治理能力现代化的思考基于国家基层政权建设的微观视角 胡晓燕 曹海军 山西大学政治与公共管理学院 东北大学文法学院 东北大学城乡社区建设研究院 摘 要： 随着社会利益结构和组织形式的持续巨变, 经济社会结构的加速转型, 街道和社区 (居委会) 管理体制无论在机构设置、人员构成还是职能权限上都发生了变化。各地基层政权从国家建设和社会治理的角度, 围绕“撤街强社”还是“强街扩社”推动了区街道社区综合管理体制改革, 街道体制改革模式呈现出多元化特点。但在改革实践过程中, 由于国家基层政权及其派出机构依法要求社区 (居委会) 协助行政, 导致了社区的行政化到再行政化的内卷化过程, 严重影响
2、了城乡社区建设、管理和服务的全面发展。因此研究国家基层政权在社区治理和服务创新方面的典型改革实践, 对我们深刻认知当代中国基层社会巨大变迁和国家政权建设的互动关系, 创新街道管理体制改革模式, 提升社区治理水平和治理能力现代化具有重要的实践意义和典型价值。关键词： 社区治理体系; 治理能力; 现代化; 国家基层政权建设; 内卷化; 作者简介：胡晓燕, 博士, 山西大学政治与公共管理学院副教授, 硕士研究生导师, 研究方向:政党政治与基层治理;作者简介：曹海军, 博士, 东北大学文法学院教授, 城乡社区建设研究院副院长, 博士研究生导师, 研究方向:当代中国政府与政治、社区治理。收稿日期：201
3、7-11-05Reflections on the Modernization of Community Governance System and Governance Capacity:A Micro-perspective Based on Grassroots State BuildingHU Xiao-yan CAO Hai-jun School of Political Science and Public Administration, Shanxi University; School of Humanities and Law, Northeastern Univeristy
4、; Abstract： Over the years, the administration of community residents autonomous organizations and the involution of the grass-roots governing-organizational have seriously affected the comprehensive development of community construction, management and services. In recent years, local grassroots po
5、litical power from the perspective of national construction and social governance, around the “revoke the street andstrengthen the community ” or“strengthen the street and expand community”to promote the district-street-community integrated management system reform. To this end, the Ministry of Civi
6、l Affairs has promoted three batches of 83 community governance and service innovation pilot to reform. Among them, Tongling model, Nanjing street center system and Inner Mongolia Baotou Qingshan District “refine the street and strengthen the community”reform has important experimental significance
7、and typical value for the promotion of community governance system and the modernization of governance.Keyword： community governance system; governance capacity; modernization; grassroots state building; involution; Received： 2017-11-05一、问题的提出城乡社区是社会治理的基本单元。多年来, 我国在社区治理过程中取得成就的同时也走了一些弯路。党的十八届三中、四中、五
8、中、六中全会都提出“统筹城乡基础设施建设和社区建设”“增强社区服务功能, 实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”等重大任务。2017 年 6 月 12 日, 中共中央、国务院也正式出台了关于加强和完善城乡社区治理的意见, 这为我国全面提升城乡社区治理法治化、科学化、精细化和组织化提供了基本遵循。党的十九大报告明确提出要“打造共建共治共享的社会治理格局”, 同时强调“加强社区治理体系建设, 推动社会治理重心向基层下移”, 进一步指明社区治理是实现治理现代化的基本着力点。研究国家基层政权在社区治理和服务创新方面的典型改革实践, 对于我们深化对社区治理及国家治理的科学认知, 推进治理体系和治理能
9、力现代化具有极其重要的理论和现实意义。近年来, 各地基层政权从国家建设和社会治理的角度, 围绕“撤街强社”还是“强街扩社”推动了区街道社区综合管理体制改革。为此, 民政部推动了三批 83 个社区治理和服务创新试验区的改革试点。街道体制改革模式的研究与实践都呈现出多元化的特点, 从国家与社会关系上, 强社会弱国家的西方模式并未得到学术界的广泛认同。2000 年开始, 根据民政部关于在全国推进城市社区建设的意见, 中国的县级以上城市开启了街道居委会体制向社区制的转型, 各地根据自身的地域性、历史性以及心理认同等因素重组成为新的社区, 称之为社区居委会。在此基础上, 为了重建社会安全和福利供给机制,
10、 为加大社区服务力度, 街道向居委会摊派了大量行政任务, 出现了社区行政化的现象, 从国家政权建设的意义上来看就是“国家复位”。在康晓光、许文文基于国家与社会关系的全能主义特征以及路径依赖的观点基础上1, 在公共服务供给以及社会管理等领域的“强国家、强社会”模式得到广泛的认同。作为政府管理的末端, 街道管理体制不仅是国家基层政权治理的末端, 同时也是社会自我管理的日常运作起点, 这一层面的体制改革对培育社会自我管理能力和公共服务供给能力至关重要。在街道管理体制改革中, 主要问题在于街道的组织功能定位, 存在社区化、区化以及中心化等主张, 并因此出现了不同的街道管理体制的模式。具体的改革策略上,
11、 目前存在着“提升”“扩权”“取消”“改区”“多元”等五种主张。从国家建设和社会治理的关系角度来看, 党的十八届三中全会明确提出, “完善和发展中国特色社会主义制度, 推进国家治理体系和治理能力现代化”, “促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”, “网格化管理、社会化服务为方向, 健全基层综合服务管理平台”2, 为推进基层社会治理体制改革指明了方向。进一步说, 街道社区治理是国家治理的根系所在, 推进社区治理体系和治理能力现代化建设, 对于实现国家治理体系和治理能力现代化具有重大推动意义。2014 年期间, 习近平总书记在听取上海人大代表
12、团的基层社区干部发言后指出:“基础不牢, 地动山摇。社会治理的重心必须落到城乡社区, 社区服务和管理能力强了, 社会治理的基础就实了。”2009 年, 全国人大常委会宣布废止 1954 年颁布实施的街道办事处组织条例, 时过境迁, 城市街道办事处的职责权能、人员结构以及基本架构都无法适应新的社会经济发展形势。此外, 城市的社区建设和居委会组织法的不断修订, 充分显示了当代中国基层社会的巨大变迁和国家政权建设的互动关系。国家政权建设 (state building) 即国家能力建设, 按照梯利的观点, 从国家与社会关系角度来看, 国家能力分为渗透能力、汲取能力和协调能力3, 迈克尔曼将国家权力分
13、为专断性权力和基层渗透权力4。根据上述概念, 结合我国国家权力向基层社会持续渗透的国家基层政权建设现状, 本文发现:一方面, 国家基层政权及其派出机构依法要求社区 (居委会) 协助行政, 导致社区的行政化到再行政化的内卷化过程。另一方面, 从 21 世纪以来国家政权对社区的建设、管理到服务的职能演化来看, 基层人员编制的正式化, 待遇的持续提高、社会管理权力的不断下放, 财政资源的持续下沉, 显示了基层渗透权力和协调能力持续增强。二、基层政权建设的内卷化困境分析建国初期, 我国在城市范围内推行基于居民自治的街居制。随后, 单位制包揽了大部分城市居民的管理和服务工作, 街居制成为了单位制的“候补
14、队员”。伴随着市场经济和快速城市化的进程, 单位制逐渐解体, 中央政府开始推动基层的简政放权, 大力倡导基层社会居民自治。与此同时, “后单位”时代的街居制面临双重失控的管理困境, 一方面, 作为横向的基层社会控制组织和基层自治组织, 居委会面临逐渐边缘化的局面, 行政动员和吸纳能力不足, 治理失灵。特别是住房制度改革以后, 以商品化住宅为主的住宅社区对居委会的依赖大大减小, 物业公司和业委会取而代之, 居委会陷入居民“爱理不理”甚至“无人理睬”的尴尬境地, 而底层弃管的老旧社区和售后公房社区在社区基本服务等方面仍然在财政和服务上依赖于居委会。另一方面, 作为传统单位制的功能替代组织, 作为纵
15、向的基层行政管理单元和政治控制网络, 街道的地位相对超然, 不必直接面对社区具体的公共事务管理, 国家政权在基层处于“退位”的状态。面对基层社会失序以及社会治理和公共服务供给不足的难题, 在“强国家、弱社会”, “强中央、弱地方”的总体格局不变的情况下, 单纯依靠基层的社区自治是难以应付上述社会管理困境的, 把“国家找回来”5, 在基层重塑国家与社会关系, 成为了一项重要的国家战略。这一调整进程大体上经历了三个阶段:第一阶段, 国家办社区, 社区治理行政化的内卷化困境。20 世纪 90 年代初, 民政部正式提出“社区建设”这一概念;1996 年, 江泽民发表讲话指出, “大力加强社区建设, 充
16、分发挥街道办事处、居委会作用”, 标志着“社区建设”战略启动;1998 年民政部“基层政权建设司”更名为“基层政权与社区建设司”, 承担起“指导社区服务管理工作, 推动社区建设”的职能;2000 年开始, 根据民政部关于在全国推进城市社区建设的意见, 中国的县级以上城市开启了街道居委会体制向社区制的转型, 各地根据自身的地域性、历史性以及心理认同等因素重组成为新的社区, 称之为社区居委会。在此基础上, 为了重建社会安全和福利供给机制, 为加大社区服务力度, 街道向居委会摊派了大量行政任务, 出现了社区行政化的现象, 从国家政权建设的意义上来看就是“国家复位”。关于街道和社区即基层政权与基层社会的关系问题, 主要聚焦于社区的工作界面定位问题上, 由此也出现了上海模式、沈阳模式和江汉模式。上海从超大城市管理的实际出发, 主张“大城大区论”, 推出了街道即社区的制度安排, 为了行政管理和公共服务的便利性, 突出了基层社会的国家性。此后, 上海经历了由两级政府、一级管理, 到两级政府、两
