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1、我国政府数据开放保障机制的建设研究 岳丽欣 刘文云 山东理工大学科技信息研究所 摘 要： 目的/意义为推进我国政府数据开放进程,针对国内政府数据开放保障机制展开研究。方法/过程首先选取美、英、印三国作为典型案例进行比较,总结 3国的政府数据开放保障机制建设经验。其次论证控制论应用于政府数据开放保障机制研究的可行性,并且从控制论的角度对政府数据开放保障机制进行探讨。最后将政府数据开放保障机制作为社会系统进行研究,基于控制论的思想,从控制器、执行器和反馈 3 个部分对政府数据开放保障机制的政策法律建设、平台建设、执行与合作机制建设以及监督与反馈机制建设 4 个方面展开具体分析。结果/结论依据控制系
2、统的组成,构建我国政府数据开放保障机制的整体架构图;并以政府数据开放为系统的控制任务、数据管理为系统的控制参数,提出我国政府数据开放保障机制的工作流程。关键词： 政府数据; 数据开放; 保障机制; 控制论; 作者简介：岳丽欣(ORCID:0000-0002-7268-7871),硕士研究生;E-mail:;作者简介：刘文云(ORCID:0000-0003-0195-3439),教授,硕士生导师。收稿日期：2016-08-11基金：国家社会科学基金重大项目“面向国家大数据战略的政府数据开放共享对策研究”(项目编号:15 ZDC025)研究成果之一Research on Guarantee Mec
3、hanisms Construction of Domestic Government Open DataYue Lixin Liu Wenyun Information and Science Research Institute,Shandong University of Technology; Abstract： Purpose/significance In order to promote the open process of the government data in China,we have researched the guarantee mechanisms of d
4、omestic government open data. Method/processIn this paper,first of all,the guarantee mechanisms in United States,United Kingdom,and India are introduced and analyzed;After that,the feasibility of cybernetics applied in research on guarantee mechanisms of government open data is demonstrated,and next
5、 we study on guarantee mechanisms from the perspective of cybernetics;Finally we build a social system of government open data.Based on the idea of cybernetics,we analyze the policy and law construction,the platform construction,the cooperation and implementation construction,and the supervision and
6、 feedback mechanism construction of guarantee mechanisms of government open data from three parts:controller,actuator and feedback. Result/conclusion Based on the composition of the control system we construct the flow chart. Taking government open data as control tasks and data management as contro
7、l parameters of the guarantee system,we put forward the work flow of the support system in our country.Keyword： government data; data opening; guarantee mechanisms; cybernetics; Received： 2016-08-11大数据时代的到来促使数据价值不断攀升,由于政府机构和部门拥有海量的数据资源,因此开放政府数据已成为大数据时代下的必然趋势。自 2009 年美国率先开展开放政府运动以来,政府数据开放已成为一种发展趋势,各国
8、纷纷立法,构建政府数据开放平台,并且逐步建立数据开放的保障机制。目前我国政府数据开放正处于起步阶段,近年来得到了国家的高度重视,政府数据开放也逐渐成为研究的热点与重点。本文将采用控制论的研究方法对国内的政策法律、平台建设、机制建设等提出相关建议,构建国内政府数据开放保障机制。1 国内外政府数据开放保障机制的建设现状目前政府数据开放在国外尤其是欧美等发达国家受到广泛重视并且获得长足发展,这些国家的政府数据开放普遍拥有的特点是已经形成比较完备的政府数据开放保障机制,这对处于政府数据开放初期的中国来讲值得借鉴。1.1 国外政府数据开放保障机制建设的典型案例1.1.1 美国的政府数据开放保障机制美国是
9、开展政府数据开放运动最早的国家。1985 年通过联邦政府信息资源管理政策首次提出“政府数据开放”1;2009 年奥巴马签署透明和开放的政府备忘录,之后几年内发布开放政府令,制定“开放政府计划”2-3,全面开展了开放政府运动,一系列政策的颁布及法律的制定形成了政府数据开放法律体系。同年,美国政府建立政府数据门户网站(data.gov),为政府数据开放提供了平台。另外,为保障数据的开放程度与质量,美国政府高度重视,建立有效的政策执行与合作机制,逐渐形成了一套完整的政府数据开放保障机制。1.1.2 英国的政府数据开放保障机制英国的政府数据开放运动在时间上落后于美国,但根据 2015 年全球“开放数据
10、晴雨表”的研究报告显示,英国的数据开放准备状况、实施状况以及影响力等稳居世界第一4 。2000 年,英国颁布信息公开法5 ;2009 年,英国财政部通过 Twitter 官方账号将财政动向向社会发布;并多次制定国家行动计划,完善政府数据开放的法律体系。2010 年初英国政府建立了 data.gov.uk 网站,并且建立 ODI(The Open Data Institute),实行自上而下的执行合作机制,实施问责监督机制,构建了完善的政府数据开放保障机制。1.1.3 印度的政府数据开放保障机制印度与我国同样是发展中国家,其政府数据开放进程借鉴了美国的经验,开放现状较之美国、英国也具有较大差距,
11、但其充分利用了自身先进的 IT 技术,形成了“制度先行,技术支撑”的特点。2005 年,印度内阁通过的信息权法案奠定了政府数据开放的基础6 ;2012 年初,印度政府正式批准通过国家数据开放政策。同年构建政府数据开放平台 data.gov.in。成立信息权利部门实施政府数据开放的具体活动,并且建立第三方部门对数据开放进行监督,形成了独特的政府数据开放保障机制。上述三国具体的分析结果如表 1 所示:表 1 美、英、印政府数据开放保障机制 下载原表 根据对美国、英国、印度的分析,这 3 个国家的政府数据开放保障机制包括 4 个方面:第一,提供政策和法律保障。3 个国家皆以政策为指导,制定法律对数据
12、开放进行制度规范,提供开放准则与技术规范,保障开放数据的质量。美国的政策及法律建设更加侧重提高政府的透明度、提高公众的参与度,保障公众在数据开放过程中实现对数据的需求,而对数据质量和安全问题的关注有所欠缺;英国的政策及法律建设着重于数据的质量控制,在数据开放的各个阶段确保数据的准确性和安全性,但忽视了公众的数据需求;印度的政策及法律同时对数据安全性以及公众参与度提出相关的要求,但由于其是从信息公开的角度出发,因此在指导政府数据开放过程中的数据安全、公众参与度问题稍显欠缺。第二,构建全国统一的政府数据开放平台。3 个国家均开放了公众所关注的教育、医疗、环境、经济等领域的政府数据,提供数据服务,充
13、分发挥数据价值。美国率先使用数据关联技术实现对平台数据的管理,开放程度较高,实现了二级检索功能,开放平台界面简洁,查找数据更加方便快捷;最大的缺陷是缺乏相应的反馈机制。英国的数据开放平台能够对使用情况进行统计,并且能够利用较为简单的可视化图表进行展示;但该平台的数据过于分散使得公众获取数据的过程较为繁琐,极易降低公众参与的积极性。印度借鉴美国建设经验建设平台,平台首页的检索框较为醒目,并且提供可视化图表的下载;但首页分为多个功能区,不利于数据的查找与获取。第三,建立完善的执行与合作机制。美国成立 OIP、英国成立 ODI、印度成立信息权利部门,三国均以部门统筹合作的组织形式确保开放数据政策的落
14、实与执行,同时对数据开放平台进行日常的运行维护与完善。美国的执行与合作机制侧重于确保公众获取政府数据的便利性;英国则更加注重数据安全;印度能够同时实现公众获取数据以及确保数据安全性。第四,设立监督机制。美国发布“FOIA.gov”网站、英国实行问责制度、印度成立第三方监管部门确保数据开放过程中各类活动依法有序进行。美国的监督机制是由执行与合作部门兼顾,因此其监督功能相对欠缺;英国的 ODI 是独立的第三方部门,在监督功能的实现上更加完善;印度同样由第三方监管部门实现监督功能,但其对中央信息委员会负责,在监督功能的实现上略逊英国的 ODI。可以说,美、英、印三国的政府数据开放保障机制的 4 个方
15、面各具特色,为国内政府数据开放保障机制的建设提供了宝贵经验:在政策和法律建设上,以政策为指导、建立健全数据开放法律体系对数据质量做出明确规定,同时以法律形式确保公众对政府数据的知情权;构建统一数据开放平台,依托平台对数据进行管理,实现数据检索、下载等数据服务;成立数据开放的统筹合作部门,在数据开放的执行过程中保障公众对数据的需求,确保数据在使用过程中的安全性;建立第三方的监督部门,只对数据安全性及准确性负责。本文将依据以上经验对国内的政府数据开放保障机制进行研究和构建。1.2 国内的建设现状近年来,政府数据开放在国内逐渐受到重视,相关研究也日益增多,但是研究多集中于国内外政府数据开放现状的对比
16、研究以及提出数据开放的相关建议,对数据开放保障机制研究较少。根据对美、英、印三国政府数据开放保障机制的比较,同样从政策和法律保障、平台建设、执行与合作机制、监督机制 4 个方面对国内现状进行分析。1.2.1 政策和法律保障2004 年颁布关于加强信息资源开发利用工作的若干意见,提出加大政务信息资源的开发利用,加快信息化建设16 。2008 年 5 月施行中华人民共和国政府信息公开条例,条例对政府信息公开的范围、方式和程序做了相关规定17 。2013 年 7 月国务院印发当前政府信息公开重点工作安排,对公共企业、事业单位 9 个重点领域的信息进行公开18 。2015 年 4 月,国务院颁布2015 年政府信息公开工作要点,提出强化制度机制和平台建设19 ;8 月,国务院发布促进大数据发展行动纲要,要求到 2018 年年底前建成国家政府数据统一开放平台20 。由上可以看出,国内的相关法律多
