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1、新型城镇化中小城镇建设存在的问题及对策基于协调发展理念的分析 冯飞 张丽 延安大学经济与管理学院 摘 要： 中国特色新型城镇化发展中, 小城镇是统筹城乡的着力点和发力点。目前, 小城镇建设中仍存在不平衡、不合理、不可持续的问题, 阻碍着新型城镇化的进程。唯物辩证法联系的普遍原理和系统性原理要求协调发展注重发展的整体性、平衡性、关联互补性和可持续性。即统筹规划小城镇发展空间, 提高土地利用效益;准确定位合理开发, 培育壮大特色产业;完善小城镇的公共服务, 加强环境保护制度建设;产业搭桥激发民间资本活力, 拓宽融资渠道。突破小城镇建设的困境, 建立可持续和谐发展的小城镇, 驱动新型城镇化朝着人本化
2、、持续化、生态化发展。关键词： 新型城镇化; 小城镇; 协调发展; 统筹城乡; 包容性; 作者简介：冯飞 (1972-) , 女, 陕西榆林人。博士研究生, 研究方向:公共政策。作者简介：张丽 (1989-) , 女, 陕西延安人。硕士研究生, 研究方向:政府职能与市场经济。收稿日期：2017-05-02基金：基金项目:延安产业技术创新与新型城镇化战略研究创新团队 (2016CXTD-02) A New Type of Urbanization of Small and Medium-Sized Town Construction Problems and CountermeasuresBas
3、ed on the Analysis of the Concept of the Coordinated DevelopmentFENG Fei ZHANG Li School of Economics and Management, Yanan University; Abstract： In the new path of urbanization with Chinese characteristics, the small towns are the key points in urban and rural areas as a whole. At present, inharmon
4、ious and unreasonable problems in the construction of small towns hinder the urbanization process. Ordinary principle of materialist dialectics and systematic principle requires coordinated development, which pays attention to the integrity, balance, complementary and sustainable development. Plan s
5、mall towns development space as a whole, improve land use efficiency; develop it reasonably, cultivate strong characteristic industry; perfect small towns public services, strengthen the construction of environmental protection system; use industry to stimulate the civil fund, broaden financing chan
6、nels. The sustainable and harmonious development of small towns is established, which drives the new urbanization towards humanism, sustainable and ecological development.Keyword： new urbanization; small cities and towns; harmonious development; coordination of urban-rural areas; containment; Receiv
7、ed： 2017-05-02一、引言1983 年, 著名社会学家费孝通提出“加强小城镇建设是社会主义城镇化的必由之路”、“小城镇, 大发展”、“小城镇, 大问题”, 强调小城镇发展是乡村工业带动的结果, “离土不离乡”和“离乡不背井”是解决我国人口问题的具体路径1。他认为, 小城镇的出现可以使城市和广大农村之间布下相互交流的众多“节点”, 将城乡有机衔接起来。基于我国不少农村与城市发展水平存在较大差距, 处在乡村包围之中的小城镇是城乡要素流动和资源整合的重要载体2。小城镇是联结城乡的桥梁与纽带, 有利于促进缺乏相关技能的村民就地就近城镇化。但是, 小城镇建设在规划、产业培育发展、投融资建设、基
8、础设施公共服务方面还存在滞后不协调问题。针对小城镇中不合理、不平衡、不可持续的问题, 我们需要站在战略和全局高度, 树立贯彻协调发展理念, 调整平衡小城镇经济产业发展结构, 实现经济、社会、人口、资源和环境的协调发展, 实现社会的和谐公平发展。十八届五中全会首次提出创新、协调、绿色、开发、共享五大理念, 这是我党治国理政的新理念, 也是新型城镇化发展的新理念。十七大报告指出, “中国特色城镇化道路, 按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则, 促进大中小城市和小城镇协调发展。”十八大报告以及“十三五”规划都在强调, 要推动城乡协调发展, 健全城乡发展一体化体制机制。这就需要充
9、分发挥小城镇重要的承接功能与作用。二、小城镇建设的现状分析小城镇是联结农村与城市的枢纽, 与城市存在较大差距, 基础配套设施不足、公共服务落后, 经济发展缺乏产业支撑动力, 质量与效益有待提升。根据 2015年统计年鉴, 截至 2014 年底, 小城镇的行政单元是 20 401 个, 县级行政单元是 2 854 个, 地级行政单元是 333 个。小城镇是县级行政单元的 7 倍, 是地级行政单元的 61 倍3。可见, 大力发展小城镇的必要性与重要性。小城镇作为靠近农村的行政单位, 在重城市轻农村、重经济发展忽视社会发展的政策规划的影响下, 建设发展障碍重重。与小大中城市相比, 生活在农村的大多缺
10、少技能学历能力的 7 亿多农民更希望能在小城镇发展。因为小城镇具有门槛低、社会风险小、经济发展具有活力、生活成本低的优势。但小城镇建设存在区域规划缺乏系统性, 空间布局不科学、不协调性;大搞政绩工程、土木工程, 土地城镇化速度远远高于人口城镇化;投融资渠道、主体单一, 产业发展融资困难;基础设施公共服务滞后;社会环境污染严重。要解决这些不协调、不平衡、不可持续、不合理的短板问题, 必须抓住症结, 找到城乡间的平衡点遵循协作互补原则, 制定符合可持续健康发展内在要求的策略与措施。无论从数量上还是区位上看, 大力发展小城镇, 合理布局产业空间, 优化配置资源要素对于统筹城乡一体化发展都具有重要意义
11、。2014 年在上, 李克强总理提出引导约 1 亿人在中西部地区就近城镇化。2015 年我国城镇化率为 56.1% (按户籍人口城镇化率 39.9%, 二者之间相差 16.2 个百分点) , 不仅低于发达国家 80%的平均水平, 也低于发展中国家 60%的平均水平。2016 年政府工作报告中提出, 到 2020年常住人口的城镇化率达到 60%, 户籍人口城镇化率达到 45%。面对城镇化发展需求和小城镇建设中存在的主要问题, 寻找平衡的、健康持续的解决对策就具有现实性与紧迫性。三、小城镇建设存在的主要问题(一) 小城镇空间规划不科学, 土地利用效益不高目前, 我国小城镇规划整体上依然处于低水平阶
12、段, 近 30%小城镇建设有编制总体规划, 建设存在盲目性和随意性, 土地资源开发效率低。存在城镇体系总体规划与区域规划不协调不配合, 边规划边建设、先建设后规划或者规划建设不一致等问题, 导致重复建设错位建设, 严重浪费了大量的人力、物力、财力。许多乡村经济发展水平低, 不具备城镇化的条件, 盲目撤乡 (区) 建镇, 背离了新型城镇化中人口城镇发展的本质要求。建设不断挤占农田, 以耕地资源过度占用和浪费为代价推进城镇化进程。而且, 小城镇土地利用方面的相关配套法律法规尚不健全, 土地产权不明晰, 违规占地严重, 致使地方政府垄断了小城镇建设用地的一级市场。小城镇开发方式粗放, 土地规模扩张速
13、度快, 企业布局零星分散, 土地资源集约化利用率低。根据中国土地勘测规划院发布的全国城镇土地利用数据汇总成果分析报告, 2009-2014 年, 全国城市土地面积增幅为 17.7%, 低于建制镇增幅 9.1 个百分点, 中、西部地区城镇土地增幅分别达到了 27.8%和 32.%, 均明显高于全国总增幅。截至 2014 年底, 全国土地城镇土地总面积为 890 万公顷 (13 350 万亩) , 比 2014 年年底公布的 2013年全国城镇土地总面积增长近 32 万公顷。其中, 城市面积占 46.8%, 建制镇面积占 53.2%, 建制镇面积高于城市面积 6.4 个百分点4。另外, 小城镇用地
14、结构不合理, 居住用地比例普遍偏高, 配套基础设施比例过低。从图 1 的各地类用地占比情况可以看出, 城镇住宅用地占比比商服用地、交通运输用地以及公共管理与公共服务用地占比总和都要高, 呈现出一种不协调不平衡不合理的现象。图 1 2014 年我国城镇各地类用地占比情况 下载原图资料来源:2015 年全国城镇土地利用数据汇总成果分析报告。(二) 投融资渠道、主体单一, 建设发展融资困难统筹城乡一体化发展本是坚持经济、社会、人口、资源和环境的一体化发展。可是小城镇由于是以政府为主体的融资模式, 融资条件不足, 建设资金短缺, 经济发展较为缓慢不能满足城镇人民生活生产需求。融资渠道主要以财政拨款为主
15、, 各类企业、民间机构、个人参与投资的很少, 而大部分小城镇经常存在财政吃紧的状况。所以小城镇采取土地财政模式, 但土地资源有限, 拍卖土地得到的资金也是有限的, 再者土地资源的过度开发无异于“杀鸡取卵”不利于可持续协调发展, 而且一些地方领导人将所得资金主要用作政绩工程, 最后只有少部分切实用于小城镇的建设发展。同时, 由于客观条件的欠缺, 银行出于对投资乡镇企业投资风险的考虑, 使得小城镇的信贷资金投入受到了一定的制约。最终导致小城镇建设资金短缺, 公共服务不到位, 基础实施不配套, 信贷体系不健全, 产业发展融资困难经济发展缓慢。(三) 小城镇先天优势尚未充分发挥, 特色产业培育发展不足
16、小城镇作为城乡联结的纽带和中间体, 是农村多元化产业的集聚中心, 是联结城乡间工业、农业以及旅游业的桥梁。实践中, 小城镇工业与农业之间的联系并不密切, 农业与旅游业也没有实现较好配合, 特色资源的产业优势得不到发挥。具体表现为:其一, 小城镇区域不重视发挥特色资源的优势, 对发展特色产业的认知不足。不少小城镇辖内的旅游、文化、农副产品等独特资源并未得到有效的开发和利用。当地政府没有创新思维, 居民思想较为保守, 长期以来固守着原有的发展模式和传统的经营方式, 以发展高污染高耗能高投入的工业产业为主, 浪费资源和资金, 污染环境, 各类宝贵资源的潜在价值得不到挖掘。其二, 产业布局零散化, 未形成支柱产业或相关的产业链。产业发展基础条件落后如市场规模过小、产业结构功能不明确、基础设施落后等, 企业主体投资愿望不强烈甚至没有, 小城镇经济产业发展缺乏后劲。主要体现为:布局在小城镇的产业数量少;产业结构单一、布局零散混乱, 同质化严重。农业现代化步伐缓慢, 农产品未实现精深加工, 生产销售渠道不畅,
