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1、公立医院招投标内部审计控制如何实现 彭雪飞 重庆市铜梁区中医院 随着我国经济体制改革的不断深入发展, 医疗卫生体制改革转型已经不可避免, 医疗卫生机构走向社会化、市场化, 逐步实行“企业化”经营成为必然。公立医院作为事业单位, 具有公益性的特征, 存在“所有者缺位”和“代理问题”。随着医疗卫生事业的快速发展, 各医院的改扩建项目和设备、物资、药品等采购数量越来越多, 招投标领域成为腐败和商业贿赂的高发地域。在激烈的市场竞争和医院公益性并存的环境下, 对公立医院经营管理提出了更高的要求, 也对医院内部审计工作提出了新的挑战。为了实现有效的监督, 开展医院工程招投标活动审计, 不仅是医院内部控制的
2、重要内容, 更是医院改善经营管理、提高经济效益的自我需要, 在现代医院管理体制中具有重要意义。按照卫生系统内部审计工作规定第二条规定及第十二条规定, 医院的内部审计工作对医院的经济管理内部活动起到监督和制约的作用。医院招投标包含了交易, 有经营活动产生, 就有监督的必要, 而审计的参与就能恰如其分地发挥监督制约的作用。公立医院招投标内部审计监督程序性控制医院招投标是根据政府采购法、招标投标法、合同法等相关规定, 通过招标代理公司或自行组织, 采取公开招投标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、询价等方式进行。公立医院招投标内部审计监督程序性控制是医院内部审计机构等部门按照招投标流程有步骤、有重点
3、的实施审计监督。按照招投标流程, 公立医院内部审计监督程序性控制涵盖以下环节:1. 立项阶段审计监督公立医院目前实施的“企业化”, 医院的改扩建、医疗设备等方面的资金多数是自筹资金为主, 政府适当补贴。在项目的可行性研究阶段, 审计部门应会同财务等部门对公立医院的资金来源、“资金承压能力”及可能的融资方式进行合规性、效益性审计。集中性或大项采购, 需要使用科室、部门提供支撑材料, 审计应会同有关部门对采购项目的资金计划、采购计划等的合理性进行审计监督。复杂的项目可以经过合规程序审批后请第三方进行审计。2.招标前的审计监督审查招标方式。首先, 按照我国招标投标法和属地政府财政等部门的相关规定,
4、审查采购方式是否合规。其次, 审查是否委托及确定具体的招投标代理公司。最后, 排除可能存在的利益冲突, 审查投标人与招投标代理公司是否存在利益关系。如果是公开招投标, 前述后两项所涉内容按照招标投标法做合规性审查。审查招标文件。可以分成形式审核和内容审核。形式审核即招投标文件是否完整、不可拆卸等。内容审核包括资质、资信要求、合同主要条款及订立方式等。重点审查招标项目是否详细, 评标办法、标准是否科学, 解释权归属等。资质预审和抽取专家。资质预审一般由招投标代理公司进行必要的调查, 如有必要, 内部审计等部门进行进一步审核。专家抽取, 如果是公开招投标, 需要确定招投标专家组人数、是否派院方专家
5、参与评标;如果是自主招标, 可以在自建专家库或公共资源交易中心专家库中抽取。3.招标现场监督如果是自主招标, 由医院审计、纪检等组成的监督组进行开标、评标和定标全过程监督, 遵守招投标纪律, 严格按照招标投标法和招投标文件进行。4.采购合同的签署监督审计部门按照招投标文件等资料审计合同, 出具审计意见, 重点审查合同是否与招投标文件相符。现实中常常出现的问题:医院采购项目使用部门或主管部门常常不经过该程序, 签订合同时擅自改动招投标文件内容或增减与招投标文件不相符的其他内容, 加重或减轻供货商的权利义务, 成为纠纷的隐患。公立医院招投标内部审计监督功能2014 年 1 月 1 日实施的内部审计
6、基本准则第 1101 号要求建立健全行政事业单位内部控制制度, 发挥内部审计的作用。目前, 许多公立医院内部控制制度不够完善, 流于形式, 医院内部审计的职能定位不准。需要有针对的加强以下功能监管。1.招投标种类监管随着医疗卫生事业的快速发展, 各医院的改扩建项目和医疗专用设备、药品、医疗耗材等采购数量越来越多, 种类繁多, 规模也有大有小。各种采购项目面临的计划风险、合同风险、价格风险、验收风险等各不相同。需要分门别类, 针对不同采购项目制定不同的采购策略, 提高医院的管理效率, 最终实现招投标的有序、良性运转。实际运作中, 可以以图示表示出不同采购项目招投标流程、审批授权体系。2. 招投标
7、职责监管一些医院的科室权责不清, 对于招投标工作没有专门的机构和人员, 有工作就临时搭班子, 造成部门和人员间互相推诿, 谁都在管, 谁都不负责。建立一整套健全的招投标监督管理体系有利于明确监督人员职责, 医院招投标监督机构应由医院纪检监察部门、审计部门、财务科等部门共同组成。监督机构内部应进行合理分工, 充分发挥各个部门的专业优势。采购项目使用部门或主管部门负责项目的可行性研究, 提供项目技术指标、生产或供应商等基础信息, 内部审计等部门负责的是对项目经济性、资金计划性的后台审查, 采购小组负责询价、抽取专家等工作。采购项目使用部门或主管部门完成前期工作后, 不得参与后期招投标工作, 但应承
8、担采购、内审部门的答疑、说明义务。3. 招投标流程循环监管转变观念, 发挥内部审计监督功能。内部审计在招投标领域不能仅仅停留在单纯地控制、监督方面, 应进行事前和事中控制, 对招投标流程进行全方位、全过程的跟踪监审。同时, 公立医院其他部门应配合内部审计部门的审计工作。如建立专家库、询价、标书的制作技术标准、适应性和效益性的说明。可以说, 招投标从开始的立项到采购合同的履行完毕, 每个环节都不是单向封闭的, 而是循环的、互动的。公立医院招投标内部审计有效控制的实现2014 年 1 月 1 日实施的行政事业单位内部控制规范 (试行) 及相关规定, 对单位内部控制提出了明确要求, 结合公立医院招投
9、标现状, 要充分发挥内部审计在招投标领域的职能, 实现审计监督的有效性, 需要从以下方面完善:1.医院管理层重视是前提按照 COSO 框架理论, “高层基调”是一个单位健康运行的前提, 他们既是医院的管理者, 又是决策人, 同时也是内部控制制度的制订者和执行者。如果医院领导对招投标工作的重要性和严肃性没有足够的重视, 没有认识到内部审计的重要性, 则后续的制度建设和制度有效执行就大打问号。2.招投标制度建设是基础采购工作是医院发展中的重要组成部分, 都会涉及到招投标环节。政府公共投资项目招投标一般都有严格的招标制度和招标流程。公立医院招投标在制定标书, 特别是评标标准等方面有一定的自由裁量权,
10、 如果是自主招投标, 则自由度更大。很多公立医院招投标制度或者没有, 或者缺乏一定的规范性, 常常因为制度的不明确造成诸多问题。完善医院的招投标制度是招投标工作健康有序运行的基础。公立医院应当建立招投标管理办法, 明确哪些需要政府采购、哪些需要委托招投标代理机构、哪些需要自主采购;规范招投标程序, 建立相应的工作流程、技术流程;建立医院招投标监督体系, 如评标委员会廉政准则、评标工作纪律、评标委员会工作职责等制度, 实施“申购分离”, 即采购申请、论证、实施、监管相分离的原则, 防范腐败;建立供应商和专家数据库, 建立诚信、廉洁记录库;建立招投标及合同档案管理制度;提高评标办法的透明度, 减少
11、人为因素通过一系列规章制度来提高医院采购工作效率, 保证采购工作的规范。3. 设立统一的招投标采购部门, 搭建统一的信息平台从目前的规定看, 我国在医院招投标机构设置方面没有统一的规定, 对医院是否设置招投标机构没有硬性规定。部分医院的采购部门五花八门, 招投标流程中的权利义务配置是随性的, 造成许多招投标制度形同虚设, 责任不明确, 工作落不到实处。从招投标部门的工作人员来看, 不少人员是兼职, 难以保证工作效果。规模较大的公立医院可以成立招投标领导小组, 由医院决策层组成, 负责制度建设、采购计划审批及决定招投标中发生的重大问题等。下设具体监督机构, 由审计、纪委监察、财务等部门组成, 履
12、行好对招标投标工作监督的职责。规模小的公立医院设采购小组即可。推行招投标信息化工作, 建立招投标信息平台, 进而实现公开、公平、公正的招投标活动。4. 加强审计队伍建设, 提高内部审计人员的素质建设好一支高素质的审计队伍是顺利完成招投标审计工作的关键所在。首先, 要严格把好用人关, 为内审机构配置高素质的人员;其次, 内部审计人员的构成应该趋向多元化, 配备精通各项相关业务的专业人才。做好内部审计人员的职业培训和继续教育等, 为内部审计人员创造学习、进修及深造的条件, 培养多方面的复合型审计人才。医院审计部门应对招投标程序进行全程监督, 包括采购方案的制定、确定、开标、评标、公示等环节, 保证每一个环节都合法合规。适当时候, 审计部门可以实施采购项目跟踪绩效审计。
