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1、审计“全覆盖”的工作机制探析 付忠伟 黄翠竹 张百平 马丽娟 辽宁省审计厅 辽宁省审计科研所 阜新市审计局 摘 要： 公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况的审计“全覆盖”, 是新时期审计工作的重大战略目标和重要任务目标。落实这一目标的关键, 就是要探索建立、创新完善实现审计“全覆盖”的有效工作机制。本文将审计“全覆盖”的实现机制分解为五大工作机制, 即重点审计对象的横向“全覆盖”工作机制、审计主客体的纵向“全覆盖”工作机制、审计权力监督的“全覆盖”工作机制、大数据视角下的“全覆盖”工作机制和审计的整体威慑性“全覆盖”工作机制, 并探讨了审计监督新型工作机制中重点审计对象的“点
2、、线、面”结合和“纵、横、合”协调的“全覆盖”具体路径, 以及大数据环境下的审计创新和审计整体功能的发挥, 试图创建全方位、宽领域、多维度、立体式的审计监督新体系, 把审计监督全覆盖真正落到实处。关键词： 国家审计; 审计监督; 全覆盖; 工作机制; 作者简介：付忠伟, 电子信箱:Study on the Working Mechanism of Full Audit CoverageFu Zhongwei Huang Cuizhu Abstract： It is a strategic objective and important mission to audit public funds
3、, state owned assets, state owned re sources and the leadersperformance of accountability, to ensure full audit coverage. Accordingly, exploring how to establish, innovate and improve an effective working mechanism of full audit coverage is the key to realization of the above objective. This paper d
4、ecomposes the mechanism of full audit coverage into five working mechanisms, inclu ding full coverage working mechanisms for key audited entities, audit subject and object, supervision of power through auditing, Big Data perspective, and overall deterrence. Additionally, the paper explores specific
5、paths to im plement full audit coverage for key audited entities with a combination of point line surface in a vertical, horizontal, comprehensive way under the new audit supervision working mechanism. Furthermore, this paper discusses audit in novation and the capacity of the overall audit function
6、 in a Big Data environment. By doing so, the new audit super vision system that is comprehensive, wide ranging, multi dimensional, stereoscopic is established to implement the full audit coverage practically.Keyword： government auditing; audit supervision; full audit coverage; working mechanism; 党的十
7、八届四中全会提出, 对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审“全覆盖”。国务院关于加强审计工作的意见 (以下简称意见) 也提出了审计监督“全覆盖”的体要求。在“国家治理体系和治理能力现代化”的背景下, 国家审计制度体系和国家审计能力如何实现代化, 特别是如何总结创新科学的审计工作机制, 对实现公共资金、国有资产、国有资源和领导干部济责任情况审计“全覆盖”的战略目标, 具有决定性的意义。新形势下, 审计“全覆盖”的工作机制以从以下五个方面加以构建一、重点审计对象的“全覆盖”工作机制审计“全覆盖”, 从审计客体上讲, 就是对审计对象的一种多层次、多形式、多目标的“全覆盖”。其
8、中, 重点审计对象的“全覆盖”, 既是审计“全覆盖”理念的核心, 也是审计“全覆盖”实践的重中之重。意见要求, 凡是涉及管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门、单位和个人, 都要自觉接受审计、配合审计。意见首次把个人纳入国家审计对象, 使审计范围进一步扩大, 对审计干部抓重点工作的能力提出了新的挑战。即在审计力量相对不足, 以及审计任务重而急迫的条件下, 如何更好抓住重点审计对象, 特别是对全局能起到纲举目张作用的审计对象。重点审计对象是一个由点、线面构成的有机整体。所谓点, 即指具有重要影响的重点单位, 具有典型性或代表性;所谓线, 即指重点资金链, 从资金分配、审批到运行、使用
9、形成完整的线;所谓面, 即指重点领域, 主要按照审计署的要求以及地方审计机关的安排确定。通过抓住重点审计对象, 进而辐射整个行业、整个地区, 乃至全国, 反映国民经济运行中的突出问题, 为经济决策系统提供重要参考意见。建立健全确保审计重点定得准、审到位的系统审计工作机制是关键应建立重点领域“全覆盖”的立项评估机制。一项审计能否取得成效, 很大程度上取决于立项是正确。因此, 必须采取审慎性原则开展审计立项工作。审计立项前应广泛收集信息, 包括党委、人大、政府、政协及其相关部门, 以及社会团体、民众等, 掌握充足的信息, 并对其做到格式化和程序化, 发挥信息在评估中的基础性作用。组织相关人员按照一
10、定的程序和方法, 对拟立项项目的重要性进行评估, 对审计立意的深远性进行论证, 对审计预期效果进行分析, 对审计资源分配情况进行评定。确立审计重点需要跳出审计本身的视角, 站在促进经济健康运行的角度, 站在党委政府调控经济的宏观高度, 去审视审计立项的重点。为克服审计专业思维习惯定式的局限, 借用外脑, 建立专家咨询制度, 寻求外部支持十分必要。因此, 审计机关应成立由经验丰富的各类专家组成的临时性咨询组织, 专家组成员的专业特长应包括业务技术、法律法规规章、宏观政策、现代科技、经济政治制度等方面。咨询组织为非常设机构, 专家组成员亦非专职, 可以从审计系统内部和审计系统外部聘请, 最大程度克
11、服立项的盲目性和随机性。应建立重点单位“全覆盖”的远期、中长期和近期审计项目规划结合机制。在审计任务逐年加重而审计资源不变, 短时间内无法做到循环安排审计对象的情况下, 首先确保重点单位审计无疑是合理的选择。对反映一定经济运行本质和规律的典型性事项开展审计或调查, 以解剖麻雀的理念和模式, 从具体问题入手, 抽丝剥茧、层层深入, 能够据此研究从根本上解决同类问题的途径和办法。对代表大多数被审计对象情形并在本行业、本领域中具有较广泛影响的单位、行业开展审计, 在深入剖析的基础上, 用发散性思维和代表性法则, 能够迅速掌握问题的实质, 以点带面推断出该行业、该领域的整体结果。确保实现重点单位的“全
12、覆盖”, 制定中长期规划是有效途径。短期规划难以涵盖所有审计重点对象, 长期规划往往由于时间跨度较长, 时效性不强, 因此要密切结合中期规划, 与时俱进地适度调整, 以适应形势发展的需要。在规划制定中要特别注意与上级和下级规划的衔接, 尽量避免横向交叉和纵向重复审计。可以建立重点审计内容“全覆盖”的“一拖 N 式”审计模式。有时单一审计项目内容不够丰富, 不足以说明问题, 不能把重点内容审深审透, 这时就需要将多种审计类型有效结合起来, 以一个项目为主, 其他审计项目为辅的捆绑式审计。可以将经济责任审计、预算执行审计、专项资金审计同步实施, 把资源环保投资、行政事业等专业审计内容融为一体。如,
13、 对同一被审计单位的多个项目, 可以集中审计资源、统一制定工作方案, 一起进点, 同时实施, 集中取证, 分头出具审计报告, 对审计中发现的问题分别进行处理。不但能够实现审计目标的最大值和审计作用的最大化, 还能有效降低审计成本, 破解力量不足的难题。二、纵向垂直的“全覆盖”工作机制审计“全覆盖”, 是审计对象、审计领域、审计范围、审计内容的“全覆盖”, 是一种全天候的“雷达”监控, 对审计主体来说, 不仅需要全面投入和全力投入, 尤其需要高效的创新管理和创新机制, 比如纵向垂直的“全覆盖”工作机制。纵向垂直的“全覆盖”工作机制主要从审计主体的纵向性、审计客体的纵向性两个方面进行设计。建立“大
14、兵团作战”的组织模式, 实现审计主体的纵向垂直。审计主体的纵向垂直指对承担审计任务的人员在组织管理上的纵向性整合, 形成审计工作“一盘棋”格局, 主要包含三个方面。首先, 国家审计机关实行双重领导体制, 在业务上以上级机关领导为主, 因此国家审计署有能力打破审计管辖界限, 集中从中央到地方的全国审计力量, 采取大兵团作战模式, 能够迅速彻底查清整体情况, 便于站在国家高度揭示问题、分析问题、提出建议。如地方政府性债务审计工作取得了突出效果。特别是十八届四中全会, 要求探索省级以下地方审计机关人财物统一管理, 为集中优势兵力开展整体审计提供了组织保障。其次, 审计机关可以聘请中介组织或专家参与国
15、家审计项目, 也可以利用社会审计和内部审计结果。因此, 国家审计可以与内部审计机构及社会审计组织协同审计, 吸纳在工程造价、财政金融、环境保护等领域有造诣的内部审计和社会审计人员, 弥补知识结构方面的不足。同时, 要按照意见要求, 积极探索向社会购买审计服务的方法路径。再次, 国家审计是行政执法部门, 行使审计监督权主要依托被审计单位的财务数据、业务数据和其他相关资料, 在审计手段局限于审阅、核对、分析、盘点、函证、询问等方法时, 对被审计单位和人员缺少刚性约束, 往往会出现对某些违法违纪问题疑点无法查实查证的情况, 需要与公检法部门建立联动工作机制, 扩大审计成果。实施重点项目资金和重大政策
16、措施的跟踪审计模式, 实现审计客体的纵向垂直。审计客体的纵向垂直指对事关经济社会发展的重要领域或事项在发展上的纵向性跟进, 对重大项目、重点资金、重要部门、重要案件线索和重大政策措施开展跟踪审计, 便于及时发现问题, 及时纠正问题。意见明确要求审计机关要发挥促进国家重大决策部署落实的保障作用, 因此, 由国家审计署到各级地方审计机关对各地区、各部门落实稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策措施的情况进行接力式持续跟踪, 是当前乃至今后一个时期国家审计的重要任务。特别需要注意的是, 项目跟踪审计是审计模式的重大创新, 使审计程序、主要内容和方式方法等发生了很多变化, 但由于相关法规的不完善, 在全新的审计模式下, 审计人员承担着重大责任和风险。面临这种变化, 审计机关必须对跟踪审计行为进行规范, 规避审计风险。一是制定跟踪审计操作规程。对跟踪审计项目从立项、实施到出具审计报告的全过程各个环节的操作行为做出规定, 并明确任务, 界定责任。二是制定跟踪审计行为规范。跟踪审计是一种“提前介入”的
