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1、借鉴发达国家经验完善地方国库现金管理质押机制 李波 中国人民银行珠海市中心支行 摘 要： 质押作为我国地方国库现金管理最主要的风险控制手段, 充分保障了国库资金的安全性, 但目前在对国库资金风险敞口覆盖、违约处置机制等方面还存在问题, 有待进一步完善。美国等发达国家的国库现金管理质押机制, 较好地满足了国库现金管理精细化、高效率运作的要求, 其经验值得我国借鉴。关键词： 国库现金管理; 质押; 管理机制; 一、我国地方国库现金管理质押机制现状与不足目前, 根据财政部、中国人民银行关于中央和地方国库现金管理商业银行定期存款质押品管理有关事宜的通知 (财库2015129 号) 规定, 地方国库现金
2、管理质押品范围包括记账式国债 (以下简称“国债”) 和地方政府债券 (以下简称“地方债”) , 质押品按债券面值计价, 国债、地方债分别按存款金额的 105%、115%质押, 其中地方债不受发行主体的限制, 可以跨地域质押。这一质押机制有效保证了地方国库现金管理资金的安全, 但总体上较粗放, 质押机制有待细化和完善。(一) 按面值计价和固定比例质押不利于资金风险敞口的精准覆盖一是按债券面值计价不能真实反映质押品的市场价值, 可能导致质押品价值与资金风险敞口错配, 不能覆盖全部的风险敞口或者造成过度质押。二是国债和地方债均采用固定比例质押, 不利于根据债券类别、信用评级、流动性等要素调整债券质押
3、率, 达到质押品价值对风险敞口金额的合理覆盖。虽然目前我国地方债均为最高的 3A 评级, 但地方债发行主体在经济发展水平、管理规范性、综合财力、偿债能力等方面的差别客观存在, 随着地方债评级的市场化发展, 质押规则应为评级差别预留操作空间。(二) 质押比例总体过高与我国银行体系稳健发展现状不相称我国银行业监管机制不断完善, 金融去杠杆和资金脱虚入实促使银行体系发展更趋稳健, 同时地方国库现金管理的参与银行绝大部分为国有或地方政府控股, 风险较低。但当前地方国库现金管理整体质押比例过高, 包括工农中建交五家国有大型商业银行 (以下简称“五大行”) , 全部实行国债 105%和地方债 115%的质
4、押比例, 与我国稳健发展的银行体系现状不相称。这不利于质押品的有效利用, 增大了商业银行的参与成本, 也不利于促进地方国库现金管理精细化发展。(三) 质押品过多使用地方债可能对国库资金流动性保障不足对地方国库现金管理仅有的两种质押品来说, 无论信誉和流动性, 国债均明显优于地方债, 在没有比例限制的情况下, 商业银行必然优先使用地方债质押。如 2016 年全国地方国库现金管理投放的定期存款中, 使用地方债质押占比达86.2%;2017 年 7 月广东省的省级国库现金管理使用地方债质押占比高达93.3%。当前地方债交易不够活跃, 过多使用地方债质押, 可能出现质押品在急需变现时面临严重折价甚至无
5、法及时变现的情况, 难以保障国库现金管理资金的流动性需求。(四) 质押操作效率有待提升目前, 各省市地方国库现金管理质押操作时间从中标结果公布日 (T 日) 的次1 工作日上午至 3 个工作日不等, 则划款日为 T+1 日至 T+4 日, 与中央国库现金管理当日招标、当日质押和划款相比, 整体操作效率较低。其主要原因一是商业银行的债券和质押均由其总行统一管理, 地方国库现金管理质押操作实行分行申请、总行质押的基本模式, 由于各商业银行内部审批流程不同, 效率低的银行通过“木桶效应”拖长了整体质押操作时间。二是各地对质押操作时限的规定不统一, 宽松的时限规定不利于通过制度约束促进商业银行提高质押
6、操作效率。(五) 缺乏完善的质押品违约处置机制关于地方国库现金管理质押品的处置, 各地一般只在存款协议 (主协议) 中进行笼统的表述, 未通过质押协议或处置预案对处置的方式、金额、损失责任划分等条款加以明确, 在突发情况下可能影响质押品及时变现, 导致国库资金的损失。二、发达国家国库现金管理质押经验从美国、英国、加拿大等国经验做法来看, 发达国家国库现金管理质押机制一般是结合本国金融市场环境, 在有效控制资金风险的同时, 较好地满足国库现金管理投融资工具精细化、高效率运作的需要。(一) 选择优质金融资产作为质押品并分级管理优先选择安全性和流动性高的金融资产作为国库现金管理质押品是发达国家的共同
7、做法。如, 英国规定回购回售交易须以本国或美国、德国、法国政府债券以及高信誉商业银行发行的短期票据等优质金融工具为质押, 且购入或者卖出的优质金融工具所剩余的期限应低于半年。加拿大规定国库定期存款拍卖质押品须为联邦、省级或市级政府债券等合格证券, 且对各信用等级和期限债券的使用比例也作了具体限定。美国质押品资产类型虽然较多, 但一般只接受投资级以上的证券类资产, 同时根据证券类别、信用级别、存续期限以及市值稳定性不同分别赋予相应的质押率 (见表 1) , 并根据金融市场变化进行更新调整。表 1 美国财政部接受的担保品质押率表 下载原表 (二) 按债券市值对质押品计价并实行盯市监测发达国家国库现
8、金管理质押品一般按债券市值计价。如, 英国回购交易的债券采用以英镑计算的实际价值, 而不是票面名义价格。美国在对质押品按市值估价的同时还根据市场变化情况进行种类和比例调整。美国财政部负责及时监控、管理质押品计值波动的情况, 质押品价值每小时监测一次, 当某金融机构质押不足时, 低于质押部分的国库资金将会被自动提回划入国库账户。如果金融机构需要置换质押品, 则要先提交新的质押, 以防出现质押不足的现象。按市场价格对质押品进行计值和盯市监测, 既保证了对风险敞口的有效覆盖, 也避免了过多占用商业银行质押品成本, 实现国库现金收益和质押信用风险的最优组合。(三) 根据金融市场环境和交易风险程度实行差
9、别化质押发达国家根据本国金融市场环境实行不同的质押制度, 同时为满足国库现金投融资运作需要, 往往根据不同交易对手、操作金额和期限, 采取差别化的质押管理。如, 美国国库现金管理一律实行全覆盖质押, 正常情况下只接受投资级证券类资产作为质押品, 但在大额税收入库期间, 国库为将超出目标控制值的资金通过特别直接投资 (SDI) 工具投放出去, 允许接收投资机构使用商业贷款、学生贷款、家庭全额抵押等贷款类资产进行质押。英国在突发情况下来不及通过回购交易熨平现金流波动时, 允许采取无质押担保的信用交易投放资金, 但交易对手须由金融行为监管局 (FCA) 管理, 并满足一定的信用要求, 或通过债务管理
10、局认可的经纪人进行。加拿大银行体系以保守稳健著称, 其国库现金管理允许一定比例的无质押担保定期存款 (见表 2) 。(四) 质押操作较好满足了投融资运作的效率要求发达国家国库现金投融资运作要求质押操作必须在当天规定时间内完成, 甚至与投融资操作同步完成。如, 加拿大上午进行有质押的定期存款拍卖, 必须在下午 3:00 前完成债券质押和资金结算。美国每 30 分钟开展一次动态投资、电子税款返回操作, 向存款机构投放国库现金, 并确保每笔资金得到足额质押。发达国家质押操作效率高的原因是多方面的, 如质押品种类丰富、数量充足为存款机构提供了较大的选择余地, 精细化的投融资运作本身倒逼存款机构提高质押
11、效率, 同时开发了功能强大的信息化应用系统。表 2 加拿大定期存款拍卖风险控制与质押担保规定 下载原表 (五) 形成了快速有效的质押品处置机制发达国家在金融质押品快速处置方面的立法和业务实践都较为成熟, 已经建立起了相对完善的制度体系。一方面, 法律大多允许让与质押、所有权转让质押等非典型性质押方式, 交易各方约定交易违约后质押品可直接归质押权人所有;另一方面, 交易双方或与第三方机构可事先约定:一旦发生违约, 质押权人或受托第三方可不用与质押人另行协商或通过司法程序, 即可通过折价过户、拍卖、债务抵消、直接占有等方式迅速实现质押权益。如, 加拿大国库现金定期存款拍卖通过签订三方协议建立质押品
12、保管及处置机制, 政府首先与交易对手签订一个买断式逆回购协议, 同时政府、交易对手、提供质押品结算和管理服务的证券事务代理公司之间再签署一个三方回购服务协定, 由作为第三方的证券事务代理公司负责质押存续期间的质押品管理、存款到期后的质押品回售以及交易对手违约时的质押品处置变现。通过三方协议, 加拿大政府可以顺利实现质押权益, 并规避法律风险。三、改进我国地方国库现金管理质押机制的政策建议(一) 将政策性银行债纳入质押品范围政策性银行债具有风险低、总量大、流动性高、银行持有结构相对均衡等特点, 纳入地方国库现金管理质押品范围将提高质押品总体流动性和充足性。从托管量和持有者结构看, 2017 年
13、7 月末, 政策性银行债托管量 12.74 万亿元, 高于国债托管量, 其中商业银行持有量 8.08 万亿元, 比国债多 1.5 万亿元。从市场交易情况看, 政策性银行债也是当前市场流动性最高的券种 (见表 3) 。表 3 2017 年 7 月政策性银行债与国债、地方债托管交易情况对比 下载原表 (二) 逐步实行按市值计价并对质押比例动态调整考虑到当前地方债交易稀少, 市场交易价格获取难度较大, 按市值计价质押的条件尚不成熟, 可先按中债估值对质押品计价, 再逐步向市值计价过渡。同时, 根据债券种类、信用评级、待偿期和流动性状况, 对债券质押率进行动态调整。操作方面, 可利用中央国债登记结算有
14、限公司 (以下简称“中央结算公司”) 担保品管理系统的盯市调整功能, 根据质押品价值变化和既定的风险敞口覆盖比例对各银行质押债券自动实现多退少补。(三) 适当降低质押比例、尝试设立无质押存款额度考虑到我国银行体系发展的稳健性, 以及地方国库现金管理五大行中标金额占比较高 (2016 年占比 41.7%) , 建议适当降低国债和地方债的质押比例, 同时对地方国库现金管理参与银行进行综合评级, 对五大行等评级较高的银行赋予一定的无质押存款额度。这一方面可以减少商业银行质押债券数量, 降低其成本, 另一方面可以提高地方国库现金管理操作效率。(四) 强化制度约束提升质押操作效率目前, 地方国库现金管理
15、可通过中央结算公司担保品管理系统, 实现质押债券的选择、计算、质押、盯市、调整、置换、解押等一系列操作, 但还需通过强化制度约束进一步提升质押效率。一是简化商业银行系统内部质押业务流程, 二是统一并缩短质押时限, 通过制度约束消除“木桶效应”, 提高质押操作效率。(五) 依托三方协议建立质押品违约处置机制中央结算公司作为质押债券托管机构, 目前已经研究制定了质押品快速处置方案, 按照公开、公正、公平的原则建立了质押品拍卖机制, 并在跨境质押等方面取得了成功的实践经验。同时考虑到地方财政部门和人民银行分支机构缺少丰富的银行间市场操作经验, 因此地方国库现金管理质押品违约处置机制, 可由质押双方与
16、中央结算公司签订三方协议, 授权中央结算公司在出现特定的违约情形时, 对违约银行质押品进行快速处置, 依照公允价值将质押品进行拍卖, 实现国库定期存款本息的快速、足额偿还, 同时也可有效规避国库和财政部门的法律风险。注释()1.根据美国财政部 2008 年 11 月生效、2010 年 12 月修订的担保品目录, 财政部税收与贷款账户接受的担保品有 10 大类, 包括美国政府及机构、美国政府资助企业、国际开发银行、美国州政府、美国县市政府、美国国内公司发行的债券, 以及商业票据、银行承兑汇票、3A 级以上的资产支持证券和住宅担保债券等, 大约有 160 个细类。 ()2.美国要求质押品价值遵循高于风险敞口金额的原则, 一般不低于风险敞口金额的 102%。 ()3.包括收纳税款当日不能划入国库的, 也要提供足额质押。 ()4.2003 年后逐渐被定期存款投资 (TIO) 取代。 () ()6.如美国国库投资计划 (TIP) 应用系统能够通过接口程序实时接收、监测和处理国库现金管理信息数据, 包括来自国家簿记系
