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1、政府集中采购是企业科技创新持续的驱动力 王丛虎 中国人民大学公共管理学院 作者简介：王丛虎, 中国人民大学公共管理学院教授, 博士生导师;目前研究方向为:政府法治、国家治理、公共资源交易、廉政建设。简单地说, 科技创新就是把科学发现和技术发明应用到生产领域, 并创造出新价值、新产品的过程。不言而喻, 科技创新是社会发展的永恒动力, 也是国家强盛的关键所在。当下, 我国正处于走向中华民族伟大复兴的关键时期。党中央、国务院高度重视创新驱动、高度重视市场主体的科技创新作用。党的十八届三中全会提出要健全技术创新市场导向机制, 建立产学研协同创新机制, 改善科技型中小企业融资条件, 完善风险投资机制,
2、促进科技成果资本化、产业化。为推动在“中国制造”基础上培育和发展“中国创造”, 相关部门先后制定了 36 个配套文件, 各地陆续出台了 200 多项具体措施和实施办法。2017 年7 月, 国务院出台了关于强化实施创新驱动发展战略进一步推进大众创业万众创新深入发展的意见, 并对科技创新的实施提出了更为具体的指导意见。作为重要政策工具的政府集中采购与科技创新有何关系, 又该如何促进科技创新呢?显然, 这既是政府集中采购政策功能的重要内容, 也是落实党中央、国务院科技创新战略的紧迫任务。一、我国政府集中采购对科技创新的驱动情况分析政府集中采购作为一项重要政策工具, 向来被发达国家视为科技创新的驱动
3、力。这是因为, 一项创新技术或发明在走向市场之初通常难以被市场所认同, 产品转化和销售盈利都面临着严峻的现实压力。由于竞争的天然缺陷和市场失灵的存在, 加之企业追求利润最大化的天性, 一项科技创新从诞生之初就面临着被忽视、被抛弃的巨大风险。当然, 市场失灵并非不可纠正, 政府作为解决市场失灵的有效手段, 在推动科技创新方面具有天然的优势。经验表明, 政府通过集中采购或财政直接补贴的方式能够保证创新技术的持续发展, 公共部门的率先使用和示范作用往往能够提升社会对创新技术的认知和使用程度。但是, 科技创新仅靠市场的力量难以奏效。各国经验证明, 技术创新主要来自新建企业和中小企业。为此, 如何促进企
4、业技术创新已成为科技创新政策实施的重点。目前, 我国为了支持中小企业进行科技创新, 已经形成了以所得税为主, 国家在技术创新中必须处于主导地位, 即国家应加强对鼓励技术创新的立法, 制定中长期规划, 强化行政指导, 同时还要加强对高新技术研究开发和成果商品化、产业化的宏观引导, 从金融税收等方面给予优惠政策等。增值税与营业税并重的财税优惠政策体系。具体包括:一是降低小微企业科技创新成本;二是完善信用担保机制, 并为小微企业科技创新提供配套政策;三是扩大小微企业市场份额;四是支持小微企业提高科技创新能力, 引导和支持其创建自主品牌, 形成特色产业。实践中, 我国已安排诸多中央财政预算专门用于支持
5、地方特色产业集群内中小企业 (特别是小微企业) 的技术进步和品牌建设。不难看出, 我国为企业特别是为中小企业的科技创新已经制定了较为全面的政策。然而, 这些政策效果又如何呢?学者周明和吴翠霞基于 2010 到 2014 年深交所 308 家中小板上市公司的面板数据, 从中小企业承担风险水平的视角研究了政府补贴对企业科技创新的作用。研究发现:政府补贴强度对企业科技创新活动呈 U 型影响;政府补贴和企业承担风险水平对中小企业科技创新活动具有挤入效应, 承担高风险的企业在政府补贴下科技创新活动效率更高;企业承担风险水平对全部样本的科技创新活动不具有显著性, 但是对民营企业的科技创新活动具有显著的正向
6、作用。而学者兰飞和李扬子研究发现:现行财税优惠政策对小微企业科技创新的促进效果不够明显, 对其激励效果与效率存在较大争议。分析其原因如下:一般的解释是财税政策出台时间较短、涉及内容较分散、扶持环节较片面、地方财政执行力度不够等。从根本上来说, 在于财税政策存在标准泛化、程序不规范、审查不严等制度性漏洞, 财政补贴资金存在重拨付轻管理, 发放过程缺乏监督等问题。更为严重的是, 由于这些原因的存在, 利益相关者链条紧固, 加之监管者经常被“俘获”等, 实践中已经曝光了许多虚假创新、合谋套税、极大浪费国家财政资金的案件。所以, 各界应该认真反思税收优惠或者财政直接补贴的方式在推动科技创新方面的实际效
7、果, 同时应认真借鉴发达国家的经验, 以期为新一轮科技创新政策提供现实和理论支撑。二、完善我国政府集中采购驱动企业科技创新的思考如前所述, 政府集中采购作为一项政策工具, 对于推动企业科技创新具有不可替代的作用, 表现为通过直接购买企业的最终产品而确保企业的销售, 进而打消科技创新企业对可持续发展的担忧。这极大推动了企业科技创新的积极性和可预见性。然而, 我国现有的中华人民共和国政府采购法对于支持科技创新政策规定不够明确, 仅有第十条“政府采购应当采购本国货物、工程和服务”的规定内容模糊, 可操作性不强。财政部制定的政府采购进口产品管理办法的效力等级受到上位法限制, 且操作空间较大。这些法律和
8、政策文本的不足致使政府集中采购的政策功能大打折扣, 长期停滞不前。这与我国不断增长的集中采购资金额度和企业日益强烈的科技创新愿望极不相称, 甚至形成了巨大的紧张关系, 财政资金被大量浪费。2017 年 7 月出台的国务院关于强化实施创新驱动发展战略进一步推进大众创业万众创新深入发展的意见为重新审视并完善政府采购促进企业科技创新提出了新的紧迫要求。为此, 应该从以下方面尽快完善政府采购驱动科技创新的制度和政策。第一, 尽快制定优先购买国货的法律法规。从发达国家现代科技创新历史来看, 制定相关法律法规, 并强制政府优先购买国货是促进本国技术创新的最为重要手段。以美国为代表的发达国家, 都制定了专门
9、的法律法规, 强制要求本国的各个部门在政府采购中优先购买国货。美国 1933 年公布了购买美国产品法, 规定联邦政府机构除特殊情况外, 必须购买国内产品, 工程和服务必须由国内供应商提供。德国、挪威等欧盟国家也都在法律中明确规定了要优先购买国货。即使是那些已经加入了 WTO (世贸组织) 政府采购协议的国家, 购买国货仍然是其政府采购中必须遵守的原则, 同时国货采购占政府采购的比例往往高达 90%。为此, 应该尽快启动制定专门法律或法规, 进一步落实我国中华人民共和国政府采购法中关于购买本国货物的规定。只有通过优先购买本国货物的相关法律法规, 才能真正确保企业科技创新的动力, 才能保证国内一些
10、具有创新能力的企业有稳定可靠的市场。第二, 多途径驱动政府服务科技创新主体, 注重强化政府采购的创新驱动力。长期以来, 我们过分注重对具有创新能力主体的无偿资金划拨, 而忽略了通过竞争性方式激励创新主体的自主性。这样就造成了能够获得政府直接资助的主体因为有了稳定的资金来源或者项目来源, 却缺乏进取与创新的动力;而一些富有创新意识和能力的主体却因为资金问题, 无法自主创新。为此, 要改变这种不合理的方式, 针对不同的创新项目, 通过不同的方式引入竞争, 尤其要注重通过规范的政府采购方式来促进自主创新。具体说来, 对于基础性的科技创新项目, 在政府采购中可以通过提高投标人规格的方式, 保证具有创新
11、能力的国家重大创新基地参与竞标;而对于具有自主创新技术的产品和服务, 政府采购应该优先购买, 并且采取首购政策, 确保自主创新的可持续性。第三, 转变政府采购只注重购买货物的做法, 推动注重购买技术与货物并重。政府技术采购也被称为公共技术采购, 是指对当时尚未存在, 但可能在一定时间内研制出来的某种产品或系统发出订单的行为。发达国家非常重视政府技术采购, 只是不同国家有不同的模式。我国的政府采购不能仅仅停留在购买国外的先进产品, 而忽略对先进技术或核心技术的采购。对于国外的先进技术, 我们可以采取首先采购, 然后吸收、引进消化、再创新, 以变成我们的自主创新技术。对于本国技术, 我们要通过采购
12、技术, 鼓励原创技术和集成创新。当然, 政府技术采购具有很大风险, 有效的技术采购往往要依靠高度集中的政府购买力, 而且技术采购应该在一些有国家控制的大规模、高成本、高风险的行业。所以, 注重技术采购并不意味着忽略产品的采购。在我国政府采购中, 应该细分市场, 针对不同的项目采取不同的采购模式和方法, 真正形成技术、货物、服务和工程并重的科学采购体制。第四, 注重对企业科技创新产品的强制采购、强制许可。按照中华人民共和国政府采购法的规定, 政府采购的主要方式是公开招投标。但是, 公开招投标的政府采购在实施的同时, 如果过分强调经济效益的最大化, 会让我国相当一部分的科技自主创新产品陷入非常尴尬
13、的境地。不少拥有自主知识产权的民族产品, 由于在资本规模上不敌国外的同行, 最终不得不在公开招投标的竞争中败下阵来。正是意识到这一点, 国务院发布的国家中长期科学和技术发展规划纲要强调指出, 要把实行促进自主创新的政府采购机制, 确定为未来 15年我国科技发展的一条重要政策与措施。然而, 公共招投标与促进自主创新在实施目标上存在一定冲突。因为“公开招投标”的目标是将标的物公平、有效地分配到对其评价最高的购买者手中, 而“促进自主创新”要求政府采购向特定的产业进行倾斜、对特定的行业进行扶持。如何调和这个矛盾?如何在政府采购的过程中, 既考虑经济效益, 又兼顾社会效益与产业发展?这是摆在各级政府以
14、及科技管理部门面前的迫切问题。基于上述问题, 笔者建议, 应该鼓励地方政府进行科技创新产品的区域认证活动, 并在此基础上先行进行科技创新产品政府强制购买的试点。待试点地区逐步扩大并逐步成熟时, 再制定全国性政府强制购买创新科技产品的规范性文件。而对于财政资金支持形成的科技成果 (包括科技产品、科技服务等相关创新技术) , 除涉及国防、国家安全、国家利益、重大社会公共利益外, 在合理期限内未能转化的, 可由国家依法强制许可实施转化, 但要给予相关权利人合理补偿。国务院关于强化实施创新驱动发展战略进一步推进大众创业万众创新深入发展的意见第二条“加快科技成果转化”中第三点指出, “探索在战略性新兴产业相关领域率先建立利用财政资金形成的科技成果限时转化制度。财政资金支持形成的科技成果, 除涉及国防、国家安全、国家利益、重大社会公共利益外, 在合理期限内未能转化的, 可由国家依法强制许可实施转化。”
