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1、教育公共治理：内涵、特征与模式【内容提要】教育公共治理的合理模式应当是基于治理理论和教育发展现实的价值选择，在明晰多元治理主体职能边界的基础上，寻求一种互动、合作、博弈、制衡与共生的多元治理方式，建构“有限的政府、规范的市场、专业的社会、自主的学校、自觉的公民”共同构成的治理格局，以求合理解决保障基本教育需求与满足多元教育需求之间的关系，尽可能维护教育过程公平，保证差异公平，并兼顾效率。【关 键 词】治理理论/教育公共治理/治理模式【作者简介】姜美玲，复旦大学公共管理博士后流动站研究人员、上海市浦东教育发展研究院助理研究员。（上海 200433）人类社会进入 20 世纪 90 年代以后，“治理
2、”(governance)逐渐发展成为一种国际性现象与学术思潮。当代治理理论的兴起绝不是为了追赶或迎合某种理论时尚，也不是为了刻意创造一套标新立异的改革口号；相反，它是在民族国家受到经济全球化冲击，社会形态和国家权力性质发生重大变化的背景下，政府为有效回应环境变化和危机挑战而选择的一条新型发展道路。治理以其创新的思维、制度设计和实践行动，力图突破单中心、“政府与市场”二元对立等价值局限，建立一套与传统公共行政截然不同的社会公共事务管理模式，创造社会可持续发展的机制。在中国，“治理”一词首先被经济学家引入，“公司治理”(corporation governance)或“公司治理结构”(corpo
3、ration governance structure)这类术语在讨论公司转型和企业改制中被广泛使用。尔后，相继被政治学家和社会学家采用，分别指“政府治理”(government governance)和“公共治理”(public governance)。在公共管理领域，治理一词也逐渐获得话语霸权，在很多地方取代了“公共行政”和“政府管理”。“更少的统治，更多的治理(Less Government，More Governance)”已成为当前一些国家政府管理改革和发展的口号或政治目标。治理理论作为一种新的理论范式，主张通过合作、协商、伙伴关系等方式对公共事务进行管理，重点研究公共产品与公共服务
4、供给的方式与体制，倡导各种公共的和私人的机构与政府一起提供公共产品与公共服务。随着经济学、政治学、管理学等学科广泛引入治理概念，并用以分析经济、政治和社会等领域的各种公共事务管理，教育学研究者逐渐意识到，治理这一概念无论作为分析工具，还是作为价值取向，都有着丰富而深刻的教育学意义。近年来，许多国家开始认识到要借鉴治理理论在政府行政管理改革和企业改革方面所取得的实践经验，将其运用到教育管理改革和重构政府、市场、社会与学校关系的实践中去。目前，我国教育管理领域对治理理论的研究寥寥无几，既有文献大多是研究大学治理问题，关注基础教育领域的研究几乎匮乏。于是，教育治理的内涵探究、模式建构及制度安排就显得
5、既富有理论意蕴，又具有实践价值。本文尝试将治理理论应用到我国的基础教育行政管理改革领域，积极探索教育公共治理与服务体系构建的路径与模式，试图为教育行政管理改革提供一些前瞻性的思路和可操作的建议。一、治理理论的核心思想治理问题的研究专家鲍勃杰索普(B. Jessop)曾说：“过去十多年来，治理在许多语境中大行其道，以至成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的时髦词语”。1实际上，当代治理理论是一套十分复杂且充满争议的思想体系。作为一种分析和解释途径，它力图说明在激变的社会发展中，世界、国家、地方、社区、组织和秩序发生的变化，阐释当今国家与社会间关系出现的新结构形态。而作为一种创新性实践行动，它则力图
6、促进传统政治、行政制度的变革，构建分权、参与、多中心的公共政策体系。2(一)治理的概念阐释在汉语中，“治理”一词与本文讨论的“治理”含义有着明显差异。如新华词典的解释：统治，管理，使安定有序。例：治理国家。整修，使不危害并起作用。例：治理黄河。又如高级汉语大词典解释“治理”：一是整治调理；二是整修改造。英语中的“治理”(governance)一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。长期以来它与统治(government)一词交叉使用，并且主要用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动中。但自从 20 世纪 90 年代以来，西方政治学家和经济学家赋予 governance 以新的含义，
7、不仅其涵盖的范围超出了传统的经典意义，而且其涵义也与 government 相去甚远。3治理不再只局限于政治学领域，而被广泛运用于社会经济领域。1989 年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理危机”(crisis governance)一词，此后“治理”便广泛地被用于政治发展研究中，特别是用来描述后殖民地和发展中国家的政治状况。例如，世界银行 1992 年年度报告的标题就是“治理与发展”；联合国教科文组织(UNESCO)在 1997 年提出一份名为“治理与联合国教科文组织”的文件；联合国有关机构还成立了“全球治理委员会”，并出版一份杂志名为全球治理。全球治理委员会于 1995 年发
8、表题为我们的全球伙伴的研究报告，对治理作出如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。4这一定义具有很大的代表性和权威性。90 年代以来，西方学者特别是政治学家和政治社会学家，都从学理意义上对治理的含义作出了许多新界定。较有代表性的有
9、：治理理论的主要创始人之一詹姆斯N罗西瑙(J. N. Rosenau)在其代表作没有政府的治理和21 世纪的治理等文章中，将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。5英国地方治理指导委员会(Local Governance Steering Committee)的发起人之一罗伯特罗茨(R. Rhodes)认为：治理涉及一个全新的社会统治、控制方式转型的过程，意味着统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于以前，或是
10、以新的方法来统治社会。6治理是西方社会特定背景下的产物，在一定程度上适应了当代世界民主政治与公共行政的发展趋势。中国学者引入治理理念，必定要基于中国本土化语境作出新的诠释，才能实现理想的重塑，从而探寻到真正适合中国国情的公共治理模式。国内学者从政府管理的角度关注治理理论始于 90 年代中后期，最早介绍“治理”的文章是智贤先生的Governance：现代“治道”新概念，文中他将 Governance 翻译成“治道”，认为“治道”是关于治理公共事务的效能，驾驭经济发展的能力。7其后我国的俞可平、毛寿龙等学者开始关注治理理论的研究。俞可平认为：治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序
11、，满足公众的需要。治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别地关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。8纵观上述国际组织、西方学者和中国学者的诸种治理定义，研究者对治理概念界定的方式和范围是不同的，同时，对治理使用与阐述的角度和重点也有所差异。一些研究者指出了治理的内涵与实质，而另一些研究者则是通过对治理外延性特征的描述来界定治理的概念。迄今为止，要想给治理下一个准确定义，实际上仍然十分
12、困难，因为治理的理念就是不断探求，在共识中保持多样，在差异中寻求共识。(二)治理的核心理念由于公共治理运动力图以新的发展道路替代传统公共行政模式，它承载着人们探索、选择其他更加有效的公共问题治理模式的抱负。所以，伴随着今天热闹非凡的治理理论和善治(good governance)思想的讨论，对治理理论体系的研究，以及对一些国家地方治理改革实践的考察和分析，治理所具有的一些核心理念已为大家所公认。第一，治理意味着政府组织已经不是唯一的治理主体。治理运动的组织载体和参与角色呈现多样性、多元化趋势，政府、社会组织、市场以及公民个人都是公共服务的主体，在共同的目标下共享资源、合作互动、共同参与制定公共
13、政策和提供公共服务。而且，治理中的权力运行方向发生变化，从单一向度的自上而下的统治，转向上下互动、彼此合作、相互协商的多元关系。第二，治理意味着国家和公民社会关系的重新调整。当代治理模式选择，归根到底是人类在国家(政府)-市场-公民社会三维关系的组合中，寻求不同以往的、更为有效的实现共同利益道路的努力。国家的权力向社会的回归、还政于民、公民社会的兴起，正是治理背景下国家-社会关系变迁和调整的一系列外在表现。第三，多中心治理模式的形成和社会网络组织体系的构建，是当代治理运行的制度结构与组织基础。治理依靠的是以问题和管理事务性质为导向而聚集起来的纵向、横向及纵横交错的社会网络组织体系，多个治理主体
14、通过对话、协商、谈判、妥协等集体选择行动，达成共同治理目标。第四，政府、社会组织、市场以及公民个人之间的相互信任、彼此依赖、积极合作，是治理过程中资源分享、组织协调、有效沟通、伙伴关系形成的内在道德基础。第五，当代治理不仅表现为一定的发展制度安排，而且也表现为一定的发展进程，不断寻求“以民众为中心”(people-centered)9的摆脱管理困境、解决社会问题、创新公共服务、增进公民福祉的善治道路。第六，各种利益相关者(stakeholders)进入并参与公共政策制定、执行过程是治理发展的必然趋势，这促使政府的功能及其领导者行为导向与工作重点发生重要变化。如果说，传统统治要求其领导者具备直接
15、命令、智慧、规制、监控等管理手段，而治理则要求领导者拥有建立共同愿景，构建战略视野与发展能力，运用智慧或谋略，聚合与整合多种资源和力量，促进利益相关者之间合作、分享、斡旋、协调和冲突解决等管理素养。二、教育公共治理的内涵与特征治理理论为教育公共治理注入了新的价值因素，对教育产品的供给方式、公共价值的复兴重建、教育决策的公众参与产生了深远的影响，蕴含着当代教育公共治理的基本走向。而且，国际教育改革的一个重要方向就是以治理理论为指导，力求突破传统的教育行政体制，建立教育公共治理机制。(一)教育公共治理的基本内涵近年来，西方的一些教育文献中，已经出现了教育治理(educational governa
16、nce)概念，托马斯J萨乔万尼认为，“教育治理关注的是联邦机构、州教育厅和地方学区等政治单位所行使的权力和工作职能，并关注作为管理功能和管理职责的复杂的政治制度、法律体系及各种社会习俗”，在其所著的教育治理与管理(Educational Governance and Administration)一书中，教育治理包含四章内容，分别是“作为一种政治组织的学校”、“地方学区的政策制定”、“联邦政府的影响”和“州(政府)在教育中的新角色”。詹姆斯W格里斯(James W. Gthrie)等人著的教育管理与政策：美国学校的有效领导中也有“美国学校的治理”，其中包含了“学区的特征”、“学校董事会”、“地方学区管理者”和“教育中介机构”。10此外，已经译介到中国的政治、市场和学校11、教育中的放权与择校：学校、政府和市场12、谁在管理我们的学校 变化中的角色和责任13、掌控公立学校教育：地方主义与公平14等著作虽然没有直接提
