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1、财政投资评审的重新定位李和森（2009 年 2 月）内容提要 本文对财政投资评审的内涵、性质、关系和机制等，进行了规范性的研析和探索，发现并提出：财政投资评审或财政评审，应定位为我国财政部门的一项“技术管理”职能，它和“制度管理”共同形成财政管理不可或缺、不可偏废的两大支柱；只有将财政评审定位于财政管理职能或范畴，才能明晰、理顺和打通财政评审与社会中介、财政监督检查、部门预算、政府审计等之间的关系，才能根除人们对其相互之间所谓“重复、交叉、矛盾”的困惑与误解；将财政评审机构改定为行政管理类，是原有特性的“还原”或“回归”，也具有重要的法律依据和制度基础；公共财政投资规模越大，越要重视财政预算管
2、理的精细化、科学化和效能化，越要强化和提升财政评审在预算管理中的地位作用，使财政预算管理由过去主要靠制度管理，转向制度管理与技术管理并重，“两条腿走路”；财政评审是公共评审，应牢固树立和坚持“不唯减、不唯增、只唯实”的科学评审观，着力构建和完善“全过程、全方位”服务的财政评审管理机制。一、要科学界定财政投资评审的内涵在我国，财政部门对财政投资进行评审管理，始于 20 世纪 50 年代，并不是财政部门的什么新工作、新职能和新要求。但与财政投资评审的实践相比，“财政投资评审”概念的正式提出和应用，以及“财政投资评审”机构的正式组建和成立，却比较晚，始于 90 年代末。遗憾的是，历经十年的实践、研究
3、和探索，对“财政投资评审”的内涵或概念，国内各界一直持有不同的理解、表述或界定，始终没有统一的、权威的、科学的和高效的界定。综观既有的规章制度和理论研究，对“财政投资评审”表述或界定层次最高、影响力最大的，应是 2001 年财政部财政投资评审管理暂行规定的表述：“财政投资评审是财政职能的重要组成部分，是对财政性资金投资项目的工程概算、预算和竣工决(结)算进行评估与审查，以及对使用科技三项费、技改贴息、国土资源调查费等财政性资金项目情况进行专项检查的行为，财政投资评审工作由财政部门委托财政投资评审机构进行。”该界定可以充分表明：财政投资评审是“财政职能”或财政部门的份内事，而不是其他部门的职能或
4、其他行政职能；评审的范围或对象，不仅仅局限于财政性投资项目，也包含发展类财政专项资金项目。这与早期财政投资评审局限于财政基本建设投资相比，可以说是一大突破或创新,对促进地方各级财政部门投资评审机构的建立，推动地方投资评审工作的开展，发挥了积极重要的历史作用。但是，随着公共财政体系建立、改革和发展对财政评审的新需求，以及投资评审业务自身服务力、贡献力和影响力的加大，上述概念或内涵界定逐步暴露出其很大的历史局限性，其最大的现实缺憾也许是：（1）似乎模糊或扭曲了财政部门和财政投资评审机构的关系。通过“财政投资评审工作由财政部门委托财政投资评审机构进行”的界定，很容易得出这样的结论财政部门和财政投资评
5、审机构似乎是平行或非相容的关系（姑且不论级别的高低），财政投资评审机构似乎不是财政部门的内设机构，而似乎是独立于财政部门之外的机构。但实际上，财政投资评审机构是财政部门的内设机构。因此，“委托”二字，与“财政投资评审是财政职能的重要组成部分”的界定，似乎具有一定的冲突性或矛盾性。（2）似乎弱化了财政投资评审的必然性和强制性，内涵了财政投资评审的不确定性、被动性和随意性。既然是“委托”，就意味着具有一定或很大的随意性和自由度。对于一个具体项目的评审，似乎可以委托，也可以不委托；似乎可以早委托，也可以晚委托；似乎可以全部委托，也可以部分委托；也似乎意味着受托方具有讨价还价的可能、必要或余地。（3）
6、作为“暂行规定”而言，历时十年之久，似乎也难以解释。更何况，这期间从中央到地方，各地财政投资评审的发展理念、发展模式和发展方向并不统一，评审标准、评审程序、评审规章也不规范，呈现出各自为战、各走各路、盲目脱序的发展态势。我国财政投资评审之所以“暂行”十年而难以走上科学、规范、统一与和谐发展之路，也许与上述界定不无关系和影响。财政评审的定位决定财政评审的地位，但现阶段我国财政评审的定位是模糊不清的（庞敦之，2008）。如何结合财政预算改革来设计财政投资评审机构的职责和业务范围（谢旭人、张少春，2007），无疑是公共财政改革与发展的重要机遇和必然选择。基于上述分析和比较，并充分考虑我国公共财政管理
7、的发展要求与改革取向，笔者认为，“财政投资评审”可以简称为“财政评审”，其概念或内涵可以作如下表述：财政投资评审（或财政评审）是财政预算管理的重要组成部分，是由财政部门专职评审机构，组织专业技术力量，根据国家法律、法规和部门规章，对财政性投资和专项资金支出的必要性与可能性、可行性与不可行性、合理性与合规性、绩效性与公共性等，进行统一评价、评估、评定、审核、审查、审定的一项财政技术管理。对这一概念或内涵表述，也许应当从以下几个方面来理解和把握：（1）财政投资评审是财政部门固有的重要职能，或是财政职能的重要组成部分。（2）财政投资评审属于“管理”范畴，是财政预算的“管理”职能，而不是财政的“监督”
8、职能。（3）财政投资评审工作由财政部门的专职评审机构统一管理、统一组织、统一实施。（4）财政投资评审工作的开展，主要依靠和运用专业技术力量。（5）财政投资评审是预算管理的法定环节，应实行依法评审，由非正式约束转向正式约束，全面实现财政评审的制度化和法制化。（6）财政投资评审的对象或范围，涵盖各类财政性投资和专项支出。（7）财政投资评审的终极目的或服务宗旨，不是、也不应当是为了压减投资或支出，而是如何更有效、更规范、更安全地保障公共财政、公共服务和经济社会科学发展的有效供给。（8）鉴于财政投资评审的专业技术特性，可以并应当将财政评审定位于财政“技术管理”，它和传统的财政“制度管理”相结合，共同构
9、成财政管理不可或缺、不可偏废的两大支柱，或一体“两翼”，或“双轮”驱动，或“两手”齐抓，或“两腿”并行。二、要科学界定财政评审机构的性质上个世纪 90 年代末开始，我国各级财政部门相继设立专门的评审机构，并着手开展项目评审工作。截至 2008 年底，全国各级财政评审机构累计评审财政投资项目 65 万多个，完成项目评审额 32000 多亿元，审减和查出不合理资金3100 多亿元，同时，还提出许多合理化评审意见和建议，为领导科学决策提供了重要依据，对改进和加强财政预算管理的精细化、科学化与高效化，保障公共财政的有效供给，发挥了不可或缺、不可替代、不可忽视的重要作用，得到了各方面的理解和支持，引起了
10、各级的高度关注。现在，党政领导同志、财政部门和社会各界谈评审、议评审、看评审、用评审、重评审的气氛越来越浓，财政投资评审服务领导决策的空间也越来越大，正在由过去的“我要评审”转向“要我评审”，正在跨入“哪里有公共支出，哪里有财政投资，哪里就有财政评审”（尹慧敏，2008）的新阶段。对关系国计民生的重点和热点财政投资项目的评审，地方党政主要领导同志亲自部署，亲手督导。财政投资评审工作的有效开展，也得到了各级党政领导同志的充分肯定和高度评价。如，山东省省长姜大明同志在省财政厅加强和改进财政投资评审工作的做法及建议和我省各级高度关注财政投资评审工作省财政厅对此提出强化工作建议上明确批示：“这项工作很
11、重要，效果也好。所提建议请仁元、兆前同志阅示。”“可发一期政务信息。”（特刊专发省委省政府和各市政府主要领导同志。）威海市委书记王培廷同志批示：“财政投资评审工作今后要继续充分发挥作用，特别是把好超预算关。凡是财政投资或担保项目一定要提前介入，从预算编制、招投标、决算全程参与，减少失误，节约投资。”“这项工作开展的有成效，不但节省资金，保证工程质量，还从源头上预防腐败，望今后继续完善，提高评审质量。”烟台市委书记孙永春同志在烟台市积极探索政府投资评审监管新模式信息专报上批示：“很好。请在全市财政系统推广。”滨州市委书记邓向阳同志批示：“对大项目就要这样，严格要求、严格程序、严格预算，要完善项目
12、责任人的责任制度和评审制度，增强责任感，工程要投、责任要清、主体要明，减少随意性，增强科学性，加大预算管理的力度，保证工程顺利推进。”日照市委书记杨军同志批示：“在当前扩大内需、加大财政性投资的情况下，更要加强财政投资评审工作，其意义不仅在于节省投资，而且在于防治腐败，规范运作。”公共财政在发展，预算管理在发展，财政评审不能不发展。如何定性财政评审，成为关系财政评审长远发展的主要问题、主要矛盾或矛盾的主要方面（张少春，2008）。对于财政评审机构的定性问题，我国有关部门和有关方面一直存有争议，多年来始终没有达成共识，没有统一、科学地界定财政投资评审机构的性质，管理组织方式各不相同。目前，财政部
13、投资评审机构已由原来多年的自收自支事业单位，改为全额财政补助的事业单位；河南、黑龙江、浙江、安徽、福建、江西、广东、广西、云南、甘肃、新疆等 11 个省份，已将财政投资评审机构改为参照公务员法管理的事业单位；其他省份和地县两级财政部门的评审机构，有的为全额财政补助和部分财政补助的事业类，有的为自收自支性质，也有少数为行政管理类和参照公务员法管理类，有的甚至将财政评审机构内置或从属于财政部门的监督检查机构。现在，正处于我国事业单位改革定性和职能转向的关键时期，也是各级财政评审大发展和大突破的战略机遇期，各级财政部门强烈呼吁和普遍建议，应尽快对财政投资评审机构进行客观、公正、历史、发展地评判和界定
14、，并统一明确为财政部门的行政管理机构。这主要考虑：（一）将财政投资评审机构统一明确为行政管理类，是排除财政投资评审改革与发展障碍、加快提升财政投资评审力的关键和根本所在。随着国家积极财政政策的深度推进和公共财政投资规模的加速扩大，当前和今后，财政投资评审的作用越来越重要，工作任务越来越繁重，迫切需要全面提升财政投资评审的服务力和贡献力。但是，由于我国财政投资评审机构的定性不科学、不统一、不明确、不完整，不仅严重影响和制约了财政投资评审自身的改革与发展，也直接阻碍了公共财政预算管理的改革与发展，累积和隐含了诸多问题。也许主要表现在：（1）严重扰乱了财政投资评审的职能界定。从中央到省市县，各级财政
15、投资评审职能很不统一，犹如“八仙过海”，各显其能，各行其是。有些比较健全和规范，有些评审范围很窄；有些是全过程，有些是单环节；有事前评审，也有事后评审。总体而言，我国财政投资评审的现有职能定位是不全面的，有残缺的，甚至是严重缺失（张少春，2008）。有相当一些职能没有明确和履行，也有相当一些职能没有理顺和规范。（2）严重弱化了财政投资评审的组织管理。多年来，尽管财政投资评审机构被定性为不同性质的事业单位身份，但实际上，财政投资评审机构长期行使的仍然是行政性的财政管理职能，可谓名不正，言不顺，理不直，气不壮。从评审项目的计划制定，到评审任务的委托，再到现场评审的组织实施，评审机构常常处于受委托、
16、要我评的被动、应急、忙乱状态，严重影响了工作的计划性、主动性、均衡性和统一性，影响了财政投资评审的科学定位和定向。（3）直接影响着评审机构队伍的稳定和可持续发展与壮大。事在人为。评审力的提升，必须有一支高素质能力和可持续发展壮大的评审机构队伍。但是，面对财政投资评审机构定性的差异、滞后、残缺和错位，评审队伍难免会产生思想疑虑和后顾之忧。随着事业单位改革的不断推进，财政投资评审机构如何定性？职能会不会弱化？人心会不会散？待遇会不会降？换位思考，恐怕这是不可避免、不容回避的现实问题。同时，财政评审机构的现有定性，也使许多地方感到茫然和疑惑，诸多决策者甚至当事者，经常自觉不自觉地把财政评审跟政府审计、财政监督、社会中介混为一谈。这也许可以进一步解释或回答：历时十年，为什么至今仍有许多地方迟迟没有建立起财政投资评审机构？更值得关注和重视的也许是，财政评审机构定性的缺失或浑沌，对我国公共财政管理职能和管理体系的安全、完整与健全，可能会引发更多的远虑和近忧。（二）将财政投资评审机构统一明确为行政管理类，其实不是什么创新、发展或突破，而是原有特性的
