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1、文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户 中顾法律网提供更多免费资料下载城管执法局强制拆除违法建筑的合法性分析以“唐福珍案”为例郑书宏卢宇成都市金牛区城管执法局强制拆除胡昌明违法建筑一案，因胡昌明前妻唐福珍自焚身亡，在各大媒体吵得沸沸扬扬。该事件系各种复杂因素所致，涉及方方面面，现笔者仅从法律层面对本案进行简要分析。案情介绍：1996 年 8 月，胡昌明与金牛区天回镇金华村签订了建房用地协议后，在未办理规划建设许可证及用地审批手续的情况下，修建了面积达 1600 平方米的砖混结构及简易结构房屋，用于企业经营。此后，胡昌明对所建房屋一直没有办理相关手续。2007 年 8 月，成都市决定修建市政道
2、路金新路。为保证金新路施工顺利进行，金牛区有关方面多次与胡昌明沟通，要求其自行拆除该建筑。考虑到历史因素，金牛区有关方面拟给予适当补偿，但胡昌明拒绝接受，并提出了 800 多万元的要价。2007 年 10 月 23 日，成都市金牛区城市管理行政执法局给胡昌明下达了限期拆除违法建设事先通知书，10 月 29 日，又给他下达了限期拆除违法建筑决定书，限令胡昌明在 2007 年 11 月 3 日 24 时前拆除。胡昌明未予理睬。2009 年 4 月 10 日，金牛区城管执法局对胡昌明建筑实施拆除，遭到其前妻唐福珍组织亲属多人暴力阻挠执法，该次执法行动终因唐福珍采取往自己身上倾倒汽油的极端方式相威胁、
3、为避免意外情况出现而终止。2009 年 11 月 13 日，金牛区城管执法局工作人员对胡昌明建筑实施拆除。法律分析：本案虽因拆迁工作引发，但实质上金牛区城管执法局是依据规划及城市管理等相关法律和行政法规的规定，认定胡昌明的房屋是违法建筑并将其拆除而引发的纷争。本案中，争议焦点在于金牛区城管执法局是否是适格主体、胡昌明的违法行为是否因时效而应免于处罚以及其是否有权实施强制拆除。下面，笔者就该争议焦点分别进行分析：文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户 中顾法律网提供更多免费资料下载一、限期拆除建筑决定的性质行政处罚也称“行政罚”，是指特定的行政主体对被认为违反行政法律规范的公民、法人和其他组织
4、所给予的一种制裁。限期拆除的性质是否属于行政处罚，在理论界一直存在较大争议。中华人民共和国行政处罚法第八条明确规定了警告、罚款、没收违法所得和非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照以及行政拘留等六类行政处罚措施，限期拆除并没有归为其中之一，但是该条同时规定法律、行政法规可以规定其他行政处罚措施。因此，考察作出限期拆除的决定是否属于行政处罚，应当考察是否有法律的规定。根据中华人民共和国城乡规划法第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期
5、改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。第六十八条的规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。同时，城市市容和环境卫生管理条例第三十七条也对限期拆除做了明确规定。据此，根据城乡规划法第六十四条、第六十八条以及城市市容和环境卫生管理条例的规定，限期拆除已经明确被规定，而根据行政处罚法第八条的规定，其性质属于行政处罚。二、金牛区城管执法局作出
6、拆除处罚决定的主体资格之合法性分析本案中，根据中华人民共和国城乡规划法第六十四条的规定，胡昌明兴建房屋应当获得城市规划部门的批准，同时根据该法律的规定，未经办理相关手续的应当限期拆除。据此，根据该法律之相关规定，规划部门是有权对胡昌明违法建筑行为作出拆除决定的行政机关。但根据中华人民共和国行政处罚法第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。2003 年，成都市人民文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户 中顾法律网提供更多免费资料下载政府依据国务院法制办关于在四川省成都市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函，制定了成都市城
7、市管理相对集中行政处罚权暂行办法。该办法第十一条规定，执法局依据城市规划法律、法规、规章的规定，有权对未取得建设工程规划许可证、不符合城市规划要求的违法行为实施行政处罚。根据以上相关规定，金牛区城管执法局行使该行政处罚权是有法律依据的。三、关于本案行政处罚的时效时效，是指一定的事实状态在经过一定的时间之后，便会依法发生一定法律效果的制度。 行政处罚时效分为追究时效和执行时效。所谓追究时效，是指行政处罚机关和其他有处罚权的组织对违法行为人依法追究法律责任的有效期限，如果超出这一期限，则不能再行追究 。中华人民共和国行政处罚法第二十九条的规定，除法律另有规定外，违法行为在二年内未被发现的，不再给予
8、行政处罚。同时，该条第二款规定，前述二年期限从违法行为发生之日起计算，违法行为有连续或者继续状态的，则从行为终了之日起计算。本案中，胡昌明是于 1996 年 8 月，在与金牛区天回镇金华村签订了建房用地协议后，但在未办理规划建设许可证及用地审批手续的情况下，进行违法修建的。对其违法行为是否已经过了追究时效的认定，关键在于其违法建筑的行为是否“有连续或者继续状态”，但法律对此没有明确规定。对此，笔者认为，认定本案中胡昌明违法建筑的行为是否“有连续或者继续状态”的关键在于，能否将胡昌明违法建筑行为建成的房屋的存续状态作为认定违法行为处于连续或者继续状态的依据。笔者认为，行政处罚法第 29 条规定得
9、很明确，是从违法行为终了之日起计算两年的追究时效。本案中，胡昌明于 1996 年实施修建行为且其违法修建行为已经完成达十多年之久，因此，其追究时效已经届满。至于该违法建筑存续的事实，只是违法行为的结果。只有产生该结果的行为被认定违法并被撤销之后，其结果能才能被否定，因此，违法建筑的存续不能作为认定违法行为处于连续或者继续状态的依据。至于，城乡规划法，因其于 2008 年 1 月 1 日起施行，根据法不溯及既往的原则，其不能作为评价胡昌明的建筑行为是否违法的依据。但是，城市市容和环境卫生管理条例第三十七条规定，凡不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施，文章来源：中顾法律网 中国第一法律
10、门户 中顾法律网提供更多免费资料下载由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门会同城市规划行政主管部门，责令有关单位和个人限期改造或者拆除;逾期未改造或者未拆除的，经县级以上人民政府批准，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者城市规划行政主管部门组织强制拆除，并可处以罚款。根据该条例的规定，“凡不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施”，不论其行为的发生时间，均可被要求限期拆除。因此，根据以上分析笔者认为，本案中行政处罚的追究时效并没有届满，行政机关仍旧可以对其进行追究。四、金牛区城管执法局实施强制拆除的合法性分析根据现行法律法规的规定，我国对行政强制执行主体的划分大致有以下三种：行
11、政机关自力强制执行、申请人民法院强制执行和可选择的行政强制执行。可选择的行政强制执行是指，某些有法律法规授权的可以采取行政强制措施的行政机关可以选择自力强制执行，也可以申请人民法院强制执行。就本案而言，行政处罚法、城乡规划法以及城市市容和环境卫生管理条例分别对强制执行的主体进行了规定。其中，行政处罚法第五十一条规定，当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关申请人民法院强制执行。城乡规划法第六十八条规定：城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。城市
12、市容和环境卫生管理条例第三十七条规定，凡不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门会同城市规划行政主管部门，责令有关单位和个人限期改造或者拆除;逾期未改造或者未拆除的，经县级以上人民政府批准，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者城市规划行政主管部门组织强制拆除，并可处以罚款。前述规定分别规定法院、县级以上地方人民政府责成的有关部门以及经政府批准的城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者城市规划行政主管部门。因此，前述法律规定之间发生冲突。就城市市容和环境卫生管理条例和行政处罚法之间的冲突而言，前者颁布于 1992 年，后者颁布于 1996 年
13、，前者属于行政法规，后者属于法律。根据立法法的规定，行政处罚法属于上位法，城市市容文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户 中顾法律网提供更多免费资料下载和环境卫生管理条例属于下位法，二者冲突之时，应当以上位法为准。而就行政处罚法和城乡规划法而言，前者是专门规范行政处罚的一般法，城乡规划法则是规范城乡规范范围内的行政处罚的特别法，根据立法法的规定，特别法优于一般法。但是，城乡规划法第六十八条的适用情形是，城乡规划主管部门依据该法作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。而本案中，城
14、乡规划法并不能作为作出行政处罚的依据，因此，金牛区人民政府无权责成金牛区城管执法局实施强制拆除等措施。因此，根据以上分析，本案中，金牛区城管执法局应当申请人民法院强制拆除。文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户 中顾法律网提供更多免费资料下载城市道路建设中的预定公物制度刘建昆城市道路的修筑工程，在世界各国均为公益事业。而道路工程往往涉及对土地及其地上物的征收。作为唐福珍案发生背景的，正是成都市有关方面修筑城市道路的行为。台湾地区的“公共设施保留地指定”，相当于法国的“公共道路划界”，日本的城市规划土地征收中“事业认定”(项目认定)。法国正规的征收程序，在行政阶段包括事前公共调查、批准公用目的
15、、具体位置调查和作出可转让决定四个步骤，王名扬认为：公共道路划界实际上是一种“更方便更迅速的公用征收方式而没有采取公用征收的正常程序”。因此，公共设施保留地的有关制度整体上也可以作为征收的一个步骤加以研究，而认为这实际上是一种征收的前置程序。其特点是：1.在城市规划区，依据城市规划的抽象行政行为作出。台湾地区都市计划法规定：“都市计画地区范围内，应视实际情况，分别设置左列公共设施用地：一、道路”;法国“根据城市规划而实施的划界，不限于道路的调整和改进，也适用于新道路的开辟。”2.行政机关得对该地块实施建筑许可管制，并辅以警察权力打击违法建筑。在法国“为了国有道路和高速公路的建设和改良，可以指定保留的土地，对保留土地不发给建筑许可证。”“行政机关在领发建筑许可证时，必须按照城市规划进行。”台湾地区都市计划法第五十一条：“依本法指定之公共设施保留地，不得为妨碍其指定目的之使用。但得继续为原来之使用或改为妨碍目的较轻之使用。”台湾还专门制定了都市计画公共设施保留地临时建筑使用办法。在日本经过项目认定后所有权人“其自身变更土地房屋的形态，新建、改建或增建或者大修房屋时，事先需要得到都道府县知事的批准。否则不能请求相应部分财产的补偿。”文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户 中顾法律网提供更多免费资料下载3.原土地所有者负有建设上的不作为义务。台湾地区都
