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1、 小额信贷论文小额贷款公司监管论文金融监管论文：对我国小额贷款公司法律监管问题的思考摘要：本文以我国小额贷款公司监管中存在的法律问题为研究对象，从我国国情出发，在借鉴小额信贷发展较好国家对小额信贷机构法律监管的经验基础上，对我国小额贷款公司监管现状进行分析和评价，并提出完善我国小额贷款公司法律监管的思考。关键词：小额信贷；小额贷款公司监管；金融监管；金融立法2005 年 5 月，央行正式决定，在民间融资比较活跃的山西、陕西、四川、贵州、内蒙古五省区进行民间小额贷款试点。2005 年 12 月，在山西正式成立了晋源泰、日升隆这两家极具明清票号意味的小额贷款公司，随后又在其他省份和地区扩大试点。2
2、008 年 5 月，在总结经验的基础上，银监会和人民银行联合发布了关于小额贷款公司试点的指导意见(银监发200823 号，以下简称指导意见)，明确了试点的原则。 指导意见出台后，各省政府参与热情高涨，纷纷试水。截至 2009 年 12 月底，我国小额贷款公司达 1334 家，全国除西藏、海南、湖南外，其他省区均有小额贷款公司，从业人数 14500 多人，资金来源达到 940 多亿元，各项贷 款余额超过 700 亿元，占银行业贷款总额比例为 0.19。截至 2010 年 9 月，河南省小额贷款公司达 75 家，资金来源达到 23.44 亿元，各项贷款余额超过 17 亿元。同时，小额贷款公司在试点
3、运作的过程中也并非全面成功，资金紧缺，无法实现可持续发展，法律身份的不明确，监管主体的混乱都在运作中一一暴露出来。此外，在业务运作过程中，正规金融系统的金融基础设施不能惠及小额贷款公司，制约了小额贷款公司业务的发展。鉴于小额贷款公司存在的价值和其试点中暴露出的种种问题，有必要对此进行研究和探讨。据此，本文对小额贷款公司法律监管问题进行研究探讨具有很强的现实意义。一、小额贷款公司的法律地位赋予小额贷款公司一个清晰明确的法律定位至关重要，笔者根据相关法律法规的规定和小额贷款公司的特征将其定位为一个特殊的商事主体。作为商事主体，小额贷款公司应当符合有关公司法等法律的要求。同时，作为特殊的从事贷款发放
4、业务的商事主体，小额贷款公司又要符合对从事金融服务企业的法律要求。(一)小额贷款公司构成商事主体的法律要件商事主体是指依照法律规定参与商事法律关系，能够以自己的名义从事商事行为，享受权利和承担义务的人。 就此，我们能得出，构成商事主体需具备的要件有：法定要件，是商事法上规定的主体，包括自然人、法人及其他形式；能力要件，具有商事权利能力和行为能力，能够独立以自己名义进行商事行为；行为要件，须从事商事行为；权利义务要件，在商事关系中享有权利并承担义务。从指导意见和相关规范性文件来看，小额贷款公司均具备了构成商事主体的法定要件、能力要件、行为要件、权利义务要件。但小额贷款公司作为商事主体，并不同于一
5、般的商事主体，而是有其特殊性。一般认为，小额贷款公司有四个方面的特殊性：一是区域性。根据相关规范性文件的要求，小额贷款公司只能在本县(市、区)行政区域内从事小额贷款业务和小企业发展、财务、管理等咨询业务，不能跨区域开展经营活动。二是对小额贷款公司的宏观数量的控制。以河南省为例，在试点期间，按照省政府的统一部署，各省辖市政府要认真选择试点对象，有条件、分步骤地推进试点工作，防止一哄而上、擅自设立小额贷款公司。三是稳定性。这体现在小额贷款公司的股权结构上，如主发起人持有的股份自成立之日起 3 年内不得转让，其他股东持有的股份 2 年内不得转让，董事、高级管理人员持有的股份在任职期间内不得转让。四是
6、安全性。小额贷款公司主 发起人和其他企业法人股东应符合无不良信用记录，法定代表人无犯罪记录，入股前两年度连续盈利等条件。自然人股东应符合无犯罪记录和不良信用记录等条件。(二)小额贷款公司所具备的金融特征从商事主体角度来看，小额贷款公司仅是一般的商事主体，而要成为从事金融服务特殊商事的主体，还应当取得国务院银行业监督管理部门的许可。依据我国银行监督管理法第十九条的规定，未经国务院银行业监督管理机构批准，任何单位或者个人不得设立银行业金融机构或从事银行业金融机构的业务活动，但小额贷款公司仍具有明显的金融特征。小额贷款公司的主营业务为向其客户发放贷款，但在经营过程中却是“只贷不存” ，即只能发放贷款
7、，而不能像其他银行业金融机构一样吸收存款；可以向客户提供关于企业发展、管理、财务等咨询业务及其他经批准的业务。为防止贷款风险， 指导意见中要求，发放贷款应坚持“小额、分散”的原则，扩大客户数量和服务覆盖面，同一借款人的贷款余额不得超过小额贷款公司资本净额的5。在此标准内，可以参考小额贷款公司所在地经济状况和人均 cdp 水平，制定最高贷款额度限制。关于贷款利率， 指导意见中指出，小额贷款公司按 照市场化原则进行经营，贷款利率上限放开，但不得超过司法部门规定的上限，下限为人民银行公布的贷款基准利率的 o.9 倍，具体浮动幅度按照市场原则自主确定。有关贷款期限和贷款偿还条款等合同内容，均由借贷双方
8、在公平自愿的原则下依法协商确定。综上所述，小额贷款公司是具有金融服务性质的特殊商事主体。二、我国小额贷款公司监管存在的问题近年来，随着小额贷款公司设立数量的增加和规模的扩大，其在支持“三农” 、中小企业发展、解决就业等方面的重要作用日益显现。同时，小额贷款公司从产生的那天起就面临监管问题，分析目前小额贷款公司监管存在问题，有助于理清完善小额贷款公司法律监管的思路。(一)小额贷款公司监管权设置的缺陷小额贷款公司监管的首要问题就是由谁来监管，这一问题与小额贷款公司的性质紧密相关。相关行政规章明确规定贷款公司和村镇银行为金融机构，必须依法接受银行业监督管理机构的监督管理。而指导意见将小额贷款公司的性
9、质确定为“由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司” 。这就意味着小额贷款公司不是金 融机构，而是普通工商企业。 指导意见没有确定小额贷款公司为金融机构表明银行业监管管理机构并不承担小额贷款公司的监管职责。 指导意见将小额贷款公司的监管权力授予了省级金融办，但是各地制定的管理办法又将监管权一分为二，准入监管由省级金融办负责，而运营监管则由区县政府负责。这个“二元监管格局”存在以下缺陷：首先，省级金融办对于小额贷款公司的市场准入审批权存在合法性问题。 指导意见规定：“申请设立小额贷款公司，应向省级政府主管部门提出正式申请，经批准后，到
10、当地工商行政管理部门申请办 理注册登记手续并领取营业执照。 ”因此小额贷款公司经营资格的批准是一项行政许可，属于企业设立登记的前置性程序。这一行政许可行为的设置，在立法上还缺少依据。依照行政许可法第 14 条和第 15 条的规定，作为行政规章的指导意见和各地颁布的地方政府规章都不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。因此省级金融办批准设立小额贷款公司的行政许可权缺少相应立法依据。其次，区县政府缺乏对小额贷款公司运营过程监管的专业能力。小额贷款公司无法吸收公众存款，具有非法集 资的冲动，易引起严重的社会问题。打击非法集资的公安机关直接归属区县政府，因此区县政府在防范和打击小额贷款公
11、司非法集资方面具有一定优势。但是除此之外，小额贷款公司的运营监管中涉及大量的金融专门知识，需要具备金融监管知识、经验和能力的金融监管人才。在这方面，区县政府显然并不具备，其承担监管的能力以及监管的效果都值得怀疑。最后，地方政府对于小额贷款公司的行政处罚权设置存在缺陷。由于当前法律和行政法规均没有对小额贷款公司的违法行为作出行政处罚规定，因此在当前的法律制度下，小额贷款公司行政处罚权分散在工商、公安、经贸、银监、人民银行等职能部门。这些部门根据各自职能，有权采取警告、公示、风险提示、约见小额贷款公司董事或高级管理人员谈话、质询、责令停办业务、取消高级管理人员从业资格等措施，督促其整改。这在实质上
12、造成了监管权与行政处罚权分离，小额贷款公司的监管机构监管工作的有效性将大打折扣。(二)准入门槛过高忽视小额贷款所承担的社会发展目标由于追求最大商业利润的金融机构对于小额信贷没有兴趣，小额信贷从产生的第一天起，就承担了扶贫和实现 社会公平等社会发展目标。 指导意见对小额贷款公司注册资本的门槛规定得并不高，小额贷款公司采用有限责任公司的注册资本不得低于 500 万元，股份有限公司的注册资本不得低于 1000 万元。但是由于地方政府负担小额贷款公司的监管任务，尤其是肩负防止其非法集资可能带来的金融风险，因此在众多的地方行政规章中，地方政府将小额贷款公司的准入门槛大大提高。如在西部省份陕西，小额贷款公
13、司采用有限责任公司形式的，注册资本为 3000 万元，采用股份有限公司形式的，注册资本为 6000 万元。而在北京，小额贷款公司采用有限责任公司形式的，注册资本为 5000 万元，采用股份有限公司形式的，注册资本更高达 1 亿元。除此之外，有的地方还严格限定了小额贷款公司发起人的条件。还是以陕西为例，其要求小额贷款公司的主发起人为管理规范、信用优良、实力雄厚的省内民营骨干企业，净资产 3000 万元以上且资产负债率不高于50、近三年连续盈利且三年净利润累计总额在 1000 万元以上。对于小额贷款公司注册资本和主发起人的高要求，可以在一定程度上保证小额贷款公司的资金来源，减少其非法集资的可能性。
14、但是过分抬高准入门槛，使小额贷款公司设置难度加大，阻碍了大量民间资本进人小额贷款行业。 而且一般而言，具有雄厚资本的发起人都是以追逐利润为中心的，对于主发起人的过高要求突出了小额贷款公司的营利性，与小额贷款公司的具备一定程度的社会公益性背道而驰。(三)过度管制限制小额贷款公司经营自主权为了能更好地动员社会资金解决弱势群体贷款难的问题，政府监管应当给予小额贷款公司经营的更多空间。但是现实是过于严格的管制限制小额贷款公司经营自主权，成为其健康发展的最大障碍。我国目前对于小额贷款公司有着严格的管制措施：第一，小额贷款公司资金来源管制。按照指导意见 ，小额贷款公司的主要资金来源为股东缴纳的资本金、捐赠资金，以及来自不超过两个银行业金融机构的融人资金。在法律、法规规定的范围内，小额贷款公司从银行业金融
