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1、无缝隙政府公共部门再造读书报告第一小组共 10 页（1）小组读书报告课程名称：公共行政学书目：无缝隙政府公共部门再造指南组别：第一小组小组成员：李菲菲（组长）王竹敏、吴妍娇、蒋佳颖、陈逸君、钦苓、小泉弘美、陈昕、刘磊、金智慧无缝隙政府公共部门再造读书报告第一小组共 10 页（2）无缝隙政府公共部门再造指南读书报告【摘要】无缝隙政府是指可以用流动的、灵活的、完整的、透明的、连贯的词语来形容的组织。它要求与顾客的直接以及人性化的接触，并且将顾客导向、竞争导向、结果导向为主要内容。在转变过程中，需要寻求一种新的思维方式和一整套不同的组织原则再造。再造有其特有的原则、模式和步骤，当然，还有面临的问题。
2、【关键词】无缝隙政府 再造 顾客导向 【引言】19 世纪到 20 世纪初，政府都是以官僚机构的模式进行管理，它的主要特征就是分割以及非人性化。但是，进入 20 世纪 60 年代，这种模式带来的问题越来越不能为人们所忽视。随着柏林墙的倒塌、服务对象越来越高的期望和越来越多的要求，以及在当今世界信息化、全球化、竞争高度化的背景下，政府不得不进行将原先层级制的官僚机构转变为无缝隙组织的模式。（以上内容负责成员：小泉弘美）【正文】第一部分公共机构面临的新现实（负责成员：吴妍娇、蒋佳颖、金智慧）在 19 世纪中期以后，随着市场的开拓和技术的进步，大规模的生产模式占据了主导的地位，原有的小手工业者退出了历
3、史舞台，取而代之的是大型的机器，社会发展成了一个生产者导向的社会。按照亚当斯密提出的分工原则设计的组织，政府和其它公共组织也按照这样的特点形成了大规模的、非人性化的、分割的官僚机构，并且以各种各样的划分为特征：劳动力的划分、管理层次的划分、专家的划分、生产者和顾客的划分等。这样的划分确实给社会带来了好处，在以生产者为导向的社会里需要这样集权的、划分明显的组织体系。集权可以帮助政府和公共部门控制人民的行为，指导社会的合理发展，同时划分明显的组织体系在社会大规模生产的环境下提高了工作的效率和专业化，才使社会发展的这么快。但是这样的组织体系发展模式也引起了一些问题，比如部门分工僵化、层级分工过细，非
4、人性化、各自为政、本位主义、腐败、无效率、不负责任、忽视顾客需求等，这些问题成为包括政府在内的各种组织的重要问题。因而，在人类社会进入新世纪之际，高度集权、自上而下垄断专权的官僚体制显得过于老态龙钟、反应迟钝，在变革和创新方面显得无能为力。官僚体制已经面临土崩瓦解之势，“再造政府”已成为世界各国的“新宠”。政府再造缘于政府失灵，政府的“失灵”，官僚体制已成“众矢之的”，这已经是一个不争的事实。因此，各国政府都不同程度地掀起了公共行政改革运动，并都面临着一些普遍性的棘手问题。“再造”不同于一般意义上的“改革”、“重组”或“精简”，就是因为它涉及的层次更深，即改变整个体制的 DNA。公共部门 DN
5、A 最基本的要素就是体制目标、激励机制、责任机制和权力结构以及组织文化，各国政府无一例外，它们都是复杂的政府体制背后潜伏着的使公共组织制度按其所需方式进行运作的一些根本的杠杆作用，这无缝隙政府公共部门再造读书报告第一小组共 10 页（3）些杠杆作用早就存在并影响着政府体制的思维与行为模式。（以上主要为金智慧负责）谈及将“改革政府” （Reinventing Government）变为现实，创建面向顾客、服务公众和创新性组织，以满足顾客无缝隙的需要，提升政府绩效和服务质量的问题，就不得不重点探讨一下创建无缝隙政府过程中的“三个导向”顾客导向、竞争导向和结果导向。首先是顾客导向。在无缝隙政府的构建
6、中最大的推动力是顾客社会这个理念的迅速发展，即顾客态度和期望的巨大转变。从 19 世纪中期开始兴起的大规模生产模式导致了工人们技能下降，原有的通才消失，人们可以消费的产品多了，但是可以选择的范围却变小了，更别说关注个体偏好了。但是这样一个体系终将成为自身改进和完善的牺牲品。人们一旦得到足够的所需要的产品，就会开始追求更多的花样和种类。一旦价格得到控制，人们就会追求更高的质量。一旦生产达到高效，人们就开始追求个性化选择。在政府和其它公共组织中被广泛推崇的所谓细致的分工却也在无形中隔开了工作人员与被服务对象，不仅不能让他们清楚地了解自己所服务的人需要的究竟是怎样的服务，无法提供一种心理上的激励，让
7、他们意识到自己的工作是为了让社会更好、更稳定的发展，相反他们现在只是每天机械地处理同样的、枯燥的事；而且还会造成资源的浪费和工作的低效率，因为专业化分工会使部门之间的信息共享很少，有的时候甚至封锁内部消息并且绞杀外部消息，导致部门的工作人员和被服务的人民需要重复做工，特别是在信息技术不发达的情况下这样的情况则更为严重。这样的细致分工，还会导致部门之间相互推诿和踢皮球的事情常有发生，因为部门分工越细致，一些问题无法由一个部门专门地负责和承担责任。这样的问题一旦爆发，那么任何一个部门都会希望摆脱干系，就出现了部门之间相互推诿的事情，这样的结果是问题长时间得不到很好的解决，并且会引起民众的不满。这是
8、一个发生在中国部门互相推诿的典型案例：2006 年 9 月 2 日，央视焦点访谈播出这段国道为何拥堵 ，讲述 208 国道山西长治一带发生了长达七八天的严重道路拥堵情况。时下由交通事故、灾害来袭导致的道路损坏引起公路堵车也实属常见。但长治国道拥堵十天八天的情况就略显蹊跷。除却堵车阻塞了南来北往的交通，对于那些堵在途中进不能，退不能的司机们，其窘状也可想而知。其中就有司机投诉六七天没刷牙，吃了脏水肚子痛，没东西吃挨饿等等。而导致这一切的正是湖北郧西县国土部门与水利部门的互不买账，互相扯皮，这无疑是两个部门互相踢皮球铸成危害的罪证。 其次是竞争导向。在 E.S 萨瓦斯的 民营化与公司部门的合作关系
9、一书中主要介绍了公共服务的供给由政府转向民营部门的理论与实践，作为新公共管理运动的一个重要组成部分，甚至是主要组成部分，民营化是当今世界各国行政管理改革的主流趋势。而无缝隙政府中以竞争为导向的概念是在市场经济的背景下，把一些公共产品与服务推向市场允许和鼓励民间参与和提供，公共机构与民营机构之间彼此展开竞争，借此提供更有效的公共服务。当然这样的竞争不是完全市场化的竞争，而是最大程度、最大幅度提高顾客满意度的竞争。民营化在某种程度上就是竞争导向的实际操作。从作者的想法和书里的内容，我们可以感受到美国等西方国家，他们对政府部门的再造之所以成功的原因主要是由于他们本来就比较完善的政治体制。正如之前所说
10、，既然公民是顾客，那就应该有选择的自由，也即是公民有“用脚投票 ”的自由。美国的地方政府是多种多样的，没有统一的地方政府结构形式，人民可以自由选择满意的居住地方。你在这个地方生活得不如意，你可以自由迁居，找到你青睐的社区。因此，美国的地方政府之间的竞争是存在的，政府的存在与持续基础就是税收，没有居民，就不可能有丰富的税收。这样的竞争使他们不得不改变自己的组织模式。最后是结果导向。首先我们来看看结果导向的概念是通过顾客与过程，强调积极无缝隙政府公共部门再造读书报告第一小组共 10 页（4）的目标、具体的结果与产出，强调工作的实际结果预算和绩效并重。全面质量管理绩效管理、自我管理等方法是实现结果导
11、向的重要手段。在确定目标的前提下，重组管理结构，建立扁平化的组织结构，超越局部利益，面向整个过程和整体利益直接面对顾客，同时展开工作，按时完成预期阶段性成果，及时控制和导向阶段性结果，形成以结果为导向的管理体制。可惜的是，现在大多数在等级官僚机构工作的人习惯于从部门和职能的角度考虑问题。当你的工作内容是以职能为导向而不是以过程和结果为导向时，你对自己的角色和对整个机构可以发挥哪些更多的作用所知甚少。你知道你具体执行哪些事务，但是你对宏观的事务却一无所知。很多的政府工作人员已经习惯了只处理自己职能范围内的专门工作，而且他们对这样的工作安排也十分满意。但是这种情况产生的问题却很复杂和棘手：部门纷争
12、、预算缺乏灵活性、跨越职能的信息共享甚少等等。最重要的是各部门的专家无法沟通和统一，这样他们就没有办法采取高效的跨越职能的方式展开工作。（以上主要为蒋佳颖负责）因而建立无缝隙政府所依据的，是一种与科层制组织完全不同的组织模式，即一种类似大脑一样的组织模式。在吴妍娇所查阅的相关资料中，C 管理模式作为新时代管理学变革中的创领者，就提出了作为信息处理决策中心的大脑式组织的概念。而所谓大脑式组织，又叫做“全息组织” （Holographic Organization） 。它来源于美国心理学家卡尔拉斯利做过的有趣实验。卡尔拉斯利在试验中发现，将小白鼠 90%的大脑皮质切除后，小白鼠依然能在迷宫中寻找出
13、路的能力。这个结果表明，记忆道路的功能并不是小白鼠大脑某一部分细胞的垄断品，几乎所有的脑细胞都具有这个功能。小白鼠大脑的各个部分之间并非严格按照功能分工的原则进行组织的，而是按照功能重叠的原则组织起来的。我们把这种组织模式叫做大脑式组织模式。简单概括一下，大脑式组织模式具有三个特征：一是全息性。组织的各个部分拥有整个组织的全部信息，可以利用部分再造或再现整个组织；二是信息的分权化和分散化；三是功能的全方位性。虽然各个组成部分存在着高度分工，但每个部分又都拥有其他部分乃至整个组织的功能。事实上，这和林登在无缝隙政府一书中曾经强调的，在 19 世纪40 年代及以前，美国经济以通才一统天下的局面有暗
14、合之处。有理由相信，按照大脑式模式建立的政府组织，比机械的科层制政府组织具有更强的自我调节能力和信息处理能力。我们可以打个比方，传统的科层制政府组织就像一条生产流水线，每个部门、岗位就像是流水线的一个部件，分别负责一项功能、一个环节。群众要办事，就必须按照严格的先后次序，进出每一个部门，经历每一个环节，才能得到最终结果。正如书中所提到的，病人去医院看病，在传统制度下需要和 53 位工作人员接触，而工作人员只用所用时间的 16%来进行医疗、技术和临床护理。而大脑式政府组织则更像一支球队，各球员虽有大致的分工，但决不能拘泥于固定的位置，而要根据球场的变化，随机应变，必要时承担带球、突破、传球、掩护
15、、接球、进攻得分等整个球队的全部功能。因而，无缝隙政府组织的核心，就是抛弃原有的分工、专业化的原则，按照大脑组织的模式来重新设计政府组织。作者在本书序言里明确提到，写这本书是源于一个坚定的信仰：我们作为一个国家所取得的巨大成功是和我们的公共机构的成功分不开的。我们的政府不是一个外在于我们的势力，和我们毫不相干。在一个民主国家里，我们的政府就是我们自己。它反映我们的愿望，我们和政府共命运，同甘苦。也就是说，开启服务型政府建设的前提是“我们的政府就是我们自己”。我们的政府没有自己的利益，不会产生与民争利，更不会贪污浪费。如果离开了这个基本前提，商业流程的再造只会造成更多的腐败与浪费。无缝隙政府公共
16、部门再造读书报告第一小组共 10 页（5）就正因如此，作为一种新的政府组织模式，无缝隙政府在许多方面的内涵还比较模糊。同时，由于与传统的科层制政府组织模式之间的差异过大，不难预料，要实现从科层制政府向无缝隙政府的转变，还需要经历一个漫长的困难过程。 （以上主要为吴妍娇负责）第二部分：再造构建无缝隙政府的重要手段（负责成员：王竹敏：第 4、6 章；钦苓：第 7、8 章；陈昕：第 5 章）所谓的无缝隙政府，就是希望政府和顾客之间能有一个更直接的面对面交流，不需要过多繁琐的不必要流程。显然，传统意义上的科层纸官僚模式已经不能满足这一要求，即政府职能已经失灵。那么，在无缝隙政府的构造理念下，再造就成为一种新的流程改革的手段。再造有其特定的原则，包括围绕结果而不是职能进行组织；几个过程并举取代顺序操作；在源头一次捕捉信息；尽可能的为顾客和供应商提供单独接触的机会；把后阶段的信息反馈到前阶段；确保“主要序列”的持续流动以及首先再，然
