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1、国外自然灾害灾后重建经验借鉴以日美为例（一） 美国卡特里娜飓风灾后新奥尔良的重建规划：1. 前期调研制定方案：卡特里那飓风过后，布鲁金斯学会（Brookings Institution）马上在新奥尔良灾区做了一份调查，显示 50%的灾民愿意重返新奥尔良。城市土地学院（Urban Land Institute）义务承担重建规划任务，并根据布普金斯学会的调查结果，编制出短期和长期规划方案。但是”外来的憧憬者”的宏大理想很难匹配城市自身的恢复力，城市土地学院的规划方案遭到社区居民的强烈反对，无奈之下，原先支持城市土地学院方案的市长 Ray Nagin 于 2006 年初组建以当地商业和居民代表组成的
2、新奥尔良重建委员会（Bring New Orleans Back Commission)，广泛征求社区意见，提出居民自己的重建理想、目标和政策。以此为基础，市政府推出市政府社区重建方案 （City Councils Neighborhoods Rebuilding Plan)，又叫兰博特方案（Lambert Plan） 。 兰博特方案专门针对新奥尔良 73 个社区中的 49 个受灾最严，的社区提出规划设想，并详细罗列实施项目，方案于 2 以场年 10 月递交市政府审批。2. 重建方案的确定：2006 年底，路易斯安娜州重建署（Louisiana RecoveryAuthority)负贵包括新奥
3、尔良市在内的整个路易斯安娜州飓风灾后重建工作要求各行政区规划应该涵盖整个行政区域，而不仅仅是受灾地区。无奈，新奥尔良市政府又花 5 个月时间，在以前规划的基础上编制出新奥尔良整体恢复和重建规划方案 （Citywide Strategic Recovery and Rebuilding Plan)，在编制过程中，曾召开三次社区大会、四次规划区大会、以及其他多种形式的社区活动，和居民充分沟通，听取他们的意见和反馈。2007 年 4 月此方案被路易斯安娜州重建署批准通过，成为指导新奥尔良重建工作的最终文件。方案获得包括公众，专业人士和政府的多方认可。在以前规划和各社区规划基础上形成新奥尔良整体恢复和
4、重建规划方案 之后，下一步工作 1就是制定融资框架，然后开始实施，方案实施周期是 10 年。图 1 是新奥尔良，建规划的编制和实施流程图。3. 重建资金来源联邦政府提供救灾和重建拨款，其中包括 104 亿美元社区开发整体补助金（CDBG: Community Development BlockGrant） 、14.4 亿美元减灾补助金（Hazard Mitigation Fund） 、70 亿美元大堤防护资金、35 亿美元交通基础设施资金、20 亿美元教育资金、63 亿美元联邦应急管理局（FEMA）资金用于公共基础设施和设备修复、140 亿美元税收优惠和减免，还有 60 多亿美元小型商业贷款（
5、SBA Loan：Small Business Administration Loan） 。这些资金下拨到路易斯安娜州，州政府成立路易斯需要指出的是新奥尔良整体恢复和重建规划方案的有效辖区只是新奥尔良市。卡特里那飓风的整个受灾地涵盖路易斯安 1娜州东南部超越新奥尔良辖区和能力范围的重建项目由联邦政府和州政府编制和执行重建方案。这些方案包括联邦紧急救援署公共援助和减灾资金计划 美国陆军工程兵团防洪改替计划 小型商业局贷款和补助计划 路易斯安娜州整体海防规图一实施融资计划制定和落实新奥尔良市整体重建规划前期调研和社区规划划方案 路易斯安娜州公路住房及其他补助方案联邦、州、地方三级政府各司其职联动部
6、和负资卡特里那咫风灾后重建工作安娜州重建署（Louisiana Recovery Authority） ，协调全州各地方政府的重建计划。此外，还有一些非公共项目吸引私人投资。联邦政府和州政府协调并投资跨区域的基础设施建设。新奥尔良市重建办公室的工作主要集中在新奥尔良市。他们花费了 1.17 亿美元用于市内投资，包括学校、图书馆、娱乐设施和社区服务、道路基础设施、经济发展和就业计划、防疫、住宅补助、社区恢复、土质检测和恢复，以及减灾计划。4. 卡特里娜飓风灾后重建规划的借鉴意义美国政府的三级治理结构（联邦一州一地方）和地方自治方式在新奥尔良重建规划上没有显示出效率，显得滞后而紊乱，这是事后政府遭
7、到批评最多的地方。中国自上而下的集中治理结构能短时间内调动大，资深和采取一致行动。这种制度上有效动员资源的能力在处理救灾等危机事件上是一种优势，尽管这种优势的体现更需要技术和专业上的支撑。中国制度上的高效在汶川大地震救灾上已经充分表现，在灾后重建上也会同样如此。但是，高效有时也意味粉高风险。速度和质量的关系，这是一个很难的取舍，6 月 1 日，国务院宣布成立国家汶川地震灾后重建规划组，主要负责组织灾后恢复重建规划的编制和相关政策的研究，计划用 3 个月时间完成前期工作和灾后重建的总体规划，用 3 年时间基本完成灾后重建的基本任务，整个灾后重建任务的完成计划需要 8 年。仅仅是完成物质上的规划一
8、一主要指基础设施和房屋等这个时间表依然紧张。如果完成包括物质规划、社会规划和经济规划等内容在内的综合规划则需要更长的时间，至少需要一年左右。囿于受灾地区固有的恢复力和弹力， “异地憧憬者”的宏大理想和热情往往难以实现，如果能恢复到灾前水平已经是了不起的成功，如此再逐步累进发展则比较务实可行。公众参与是保证重建规划成功的关键，同样，这一点上新奥尔良重建规划做得很好。公众应该参与到规划制定、实施和监督的每一个过程中。这里的公众包括民间机构、社区网络和居民等。在规划制定过程中，要用多种方式获取灾民的信息和意见他们是真正的重建过程中的利益相关者。前文已经提到，灾后重建规划中容易犯“异地的憧憬者”常犯的
9、错误他们热情，依赖自己的专业知识，但是容易忽略受灾地居民的真实想法和需求。这种错误在美国城市土地学院给新奥尔良制定的规划和历史上其他地区的灾后重建规划中都曾经出现。中国发展与改革委员会在门户网站上开设“国家汶川地震灾后重建规划建言献策” ，广泛听取社会各界和广大人民群众的意见和建议。四川省政府也表示积极通过网络征求国内外有关灾后，建规划的意见，这是一个好的举指，但是有一个问题不应该被忽略：真正需要听取其意见的大部分灾民暂时还没有条件或者能力上网。对于很多农村和村镇地区的灾民来说，网络并不是他们习惯的表达工具。而广大其他地区的人民在过于关心和热情的同时不了解灾民的真正而求，他们的建议也许会犯下“
10、异地的恤保者”们同样的错误，而真正需要听取的意见则没有受到重视，在灾区进行详细的实地调查、访谈、开展交流会、方案公示等也是不可缺少的公众参与的手段。(二)日本的应急管理机制以及应急资金保障体制1危机管理组织体制阪神大地震之后，日本政府开始建立中央防灾指挥系统。该体制包括首相召集的中央防灾会议与安全保障会议以及负责协调与实施具体措施的内阁官房组成，对首相负责。官房副长官（事务官）下的 3 名候补副长官之一出任内阁危机管理总监督。其中 “中央防灾会议”起决定作用。 日本在地方则建立了知事直管型的全政府式危机管理组织体制，相应也有地方防灾会议。当然在遇到非常紧急事件时，部分地方政府可能处于机能瘫痪状
11、态时，日本的灾害对策法也规定了跨级报告、实施救援等相应内容。在日本，地方政府自制程度很高，而在面对危机时，地方政府难以独自面对；因此日本几乎所有的地方政府都采取地域政府间缔结互助协定的方式来更有效地预防和处理紧急事态。 （例如，2003 年东京首都圈八县市设立了首脑会议和防灾危机管理委员会，在首都备法下，缔结了灾害时应援互助协定。 ）2灾后重建的资金保障重建需要的大量资金是政府拨款。作为灾害预防的措施之一，日本的地方政府层面建有复兴基金。正常年度地方政府的财政盈余、平常投资或贷款的收益、个人和居民的捐款等均作为资本金进入，基金运作产生的收益，作为事业金留存。一俟灾害发生，地方政府可用于应急响应
12、、灾民救助和灾后重建等。中央政府对此则予以税收方面的支持。如果发生巨大灾害导致灾后重建资金超出防灾预算，日本法律规定，一方面各级政府都可发行专门的灾后重建债券，另一方面中央政府向地方提供各类长期性质的重建贷款。可以看出，日本中央政府和地方政府都建有自己用于灾害管理的准备资金，财力保障到位，事权范围清楚。此外日本的地震保险机制也是资金保障体制中的一个特色日本的灾害管理并不限于灾害发生后的响应与恢复重建，而是积极寻求风险在时间与主体上的多点、多维分散， 地震保险法即为事前向企业、家庭和市场分散风险的措施之一。日本地震保险法出台于 1966 年。总的来看，日本的地震保险采用的是政府与商业保险公司合作
13、的模式，财政的支持在其中至关重要，但方式又极精巧。整个地震保险体系中，从投保人、商业保险公司到再保险公司和政府，其间共有四层保险关系。第一层是住宅所有人直接向各财产保险公司购买地震保险；第二层是各财保公司就所承保的地震保险业务，全额向日本地震再保险株式会社(Japan Earthquake Reinsurance Co ，JER) 再保；第三层是 JER 在扣除政府应负担之额度与自留额后，剩余部分全额转再保于各财产保险公司，形成两者之间复杂的再保与转再保关系；第四层是 JER 与政府签订地震保险超额的转再保合同，当地震保险超过 JER 的保险责任时，由日本国会承认在一定的责任限额内由政府负担。
14、3日本政府对灾害管理相关的民间组织的支持日本社会存在大量的 NGO 组织。通过日常运作和灾害发生后的专项募集，这些为政府分担了大量的责任，并灵活、多样、积极地照顾到了政府统一政策下不能得到充分满足的各类特殊需要，是灾害管理中的一支生力军。对于它们中的大多数，日本各级政府主要是通过税收减免和政府购买服务的方式来进行财政支持的，但对于其中一些规模较大、职能重要的 NGO，日本政府甚至直接拨入财政资金供其运作和实施项目。我们以“日本平台”为例简介之。日本平台(Japan Platform，JPF) 成立于 2000 年 8 月。其使命是协调、整合日本NGO、政府和企业的力量，参与国际、国内的紧急救援
15、任务。JPF 现有 32 家成员单位，范围所及，几乎涉及紧急救援时所需要的资金筹集、交通、物资、专业人员、各类服务、志愿者等方方面面。从 2000 年到 2010 年，已执行了 545 国内外援助项目。JPF 的工作程序大体如下：紧急状况一旦发生并确认需要行动，平台一方面征召能满足灾区需要的 NGO 组织、志愿人员执行救援行动，另一方面启动筹资机制，为行动募集专项资金。因此，JPF 在紧急救援中兼具信息、协调、指挥、筹资、监督等功能，类似于一个、NGO 中的“政府” ，有力地整合了分散行动的各方，最大限度地将各方优势配置在一起，提高了救援效果。对于政府而言，以 JPF 为核心的救援行动，一方面
16、相当于将部分原来由政府承担的职责转由 NGO 承担，政府仅对此进行引导和资金补贴，相当于政府购买服务；另一方面在国际事务中回避了外交和政治上的一些矛盾，高张人道主义救援的旗帜，有助于日本的国际形象，在国内则有力促进了公民社会成长，收到一举多得之功。4. 与灾后重建相关的法律及制度建设日本重视依据法律进行灾后重建工作。日本制定有详尽、全面的灾害管理法律。这些法律分为基本法和一般法两类，基本法主要是指灾害对策基本法 、大规模地震对策特别措施法和建筑标准法 ；一般法则涉及灾害应急对策、灾害预防和灾后恢复与复兴的财政金融政策三个方面共计三十六部法律。其中, 与地震灾后恢复重建直接相关的有抗震改建促进法 、 严重灾害特别财政援助法 、 受灾市街区复兴特别法 、 地震保险法 、 公共设施灾害重建工程费国库负担法 、 灾害抚恤金支付法等 24 部中国与地震救灾相关的法律只有有中华人民共和国防震减灾法 中华人民共和国突发事件应
