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1、 新形势下工商所履职风险防范一、瑞安市工商局塘下分局无照加工场安全事故履职风险事例分析【事故回顾】2010 年 1 月 13 日瑞安市塘下镇花园村万田路 1 号一无证抛光加工场内发生一起爆炸事故（1.13 爆炸事故），造成 2 人死亡，6 人受伤 ，直接 经济损 失 51 万元。 经调查 取证和分析，该事故点原为上世纪八十年代初建造的老厂房，2008 年 10 月贵州籍男子杨某租用该厂房从事铝质汽摩配零件抛光加工。事故原因为抛光车间产生的铝粉尘浓度达到爆炸极限遇火花而发生爆炸。【调查处理情况】当日下午 16 时许，瑞安市成立由纪委、监察、安监、公安、消防、质监、工会、市政园林等部门组成的调查组
2、，立即展开全面调查。警方及时控制该工场负责人，调查组派人到塘下工商分局了解该加工场火灾前是否已经工商部门注册登记。事故调查组认定，该加工场负责人和员工缺乏安全知识，对铝粉尘在一定的条件下会发生爆炸全然不知，因此没有采取任何防范措施，负有主要责任；对工场所在的花园村相关村干部安全管理不到位情况进行问责追究。同时调查组认为， 该抛光加工场于 2008 年 10 月创办，至 2010 年 1 月 13日爆炸事故发生时止，已从事一年多的无证照经营行为，而工商部门无证照排查中没有发现，不能及时予以取缔。调查组认定塘下工商分局应负有一定的履职过失，并建议瑞安市工商局对相关责任人员作出问责处理。最 终经瑞安
3、市工商局局党委研究决定，对该辖区的责任区干部及塘下分局业务分管副局长分别作出了行政警告处分和行政记过处分的决定。【责任分析】塘下镇是瑞安市经济发达地区，行业分布集中，外来人员自主创业较为普遍，且由于旧村改造进度缓慢等原因，总体上呈现无照经营量大面广、查处取缔极其艰难的特点，同时租用旧村内房屋从事无照经营行为较为隐蔽且难以及时发现。塘下工商分局在辖区大，人手少的情况，一直都非常重视无照整治工作，每年无照疏导登记量都在 2000 户以上，查处无照案件 200 余件。该事故发生时，正处于瑞安市组织的“无证 无照安全生产铁腕整治百日执法大行动” 期间。瑞安市工商局组织了局机关科室人员下基层配合无照排查
4、和整治执法；塘下工商分局全体人员也放弃双休假日，全力开展无照排查和整治。但还是没有及时发现该无证无照抛光加工场，同时从基层管理软件系统上显示该责任区干部的实施计划及添加的户口看，存在以下两个问题：一是制定实施计划没有把责任区的四个网格进行科学合理安排巡查，计 划内容机械重复存在明显的监管死角；二是巡查监管工作不细致深入，有走过场之嫌。从数据上看，巡查异常几乎没有，批量正常录入过多， 说明在日常巡查时，没针对性。虽然塘下工商分局也提出该责任区干部曾巡查到该区域。但事故调查组认为该无证无照抛光加工场从事无照经营达一年多时间，仍未能及时发现予以取缔，坚持认定工商人员存在一定的履职过失，最终予以问责处
5、分。【事后思考】应该说，该问责事件在系统内引起了很大地反响和深思，责任区干部也存在委屈情绪。从基层管理系统上看，该责任区从2009 年 6 月 1 日至 2010 年 1 月 12 日止，共有 29 条巡查记录，巡查户口数和无照数共为 934 户次，平均每月 133 户次，每周 33 户次。但从此次调查组调查取证内容来看，在追究经营单位安全事故责任时，工商部门是否履行无照查处取缔职责已成为首当其冲的问责风险点。如何正确履职到位以规避或最大程度减轻问责风险已成为系统当务之急，从该事件的调查处理结果来看，有几个方面应值得我们反思并汲取教训。一、要树立强烈的履职风险意识。由该事故的处理结果来看，如果
6、不把无照经营整治好，我们就可能面临被“ 整治” 的履职风险。近几年来，瑞安市工商局反复强调，要求系统上下要树立强烈的责任意识、危机意 识和紧迫感，反复强调取缔无照经营是保一方平安，是工商部门的职能所在，是我们工商人员履职风险的关键点，但是仍有部分同志责任意识淡薄，对履职边界认识不清，出现巡查不到位的、监管不力等现象。比如有些同志认为无照整治难度高，安全事故不可控，片面认为无照排查越多责任就越大。这种错误思想观念，必须切实加以纠正。无照 经营不排查、不监管、不整治，出了问题可能就有你的责任；有岗必有权、有权必有责、有责必有险，法律法规既然赋于了每个工商干部监管市场秩序的权力，责任不可推托，只要我
7、们履职到位了才会避免责任风险。二、要严格执行无照经营监管工作操作规程。责任区监管中最基础监管内容之一就是履行无照监管的职能。但是无照经营存在流动性强、 变动性快、危险差异化等特点， 对此我们 必须结合当地实际科学设定责任区巡查重点行业、区域和一般监管行业、区域。对发现的无照经营信息及分类处置、抄告、核查、反 馈、行政 处罚等相关信息要及时、准确、完整、详细地 录入浙江省工商基层管理系统。应按规范对录入系统的无照经营信息进行动态管理，对处于未处理状态的信息应及时予以重点关注；在处置方式上，对存在严重安全隐患的要坚决予以打击；对轻微的及时予以疏导登记；发现需前置无照经营要及时抄告，尽量规避责任风险
8、。三、要认真做好分类建档、工作留痕。从细微小事做起，踏踏实实地做好日常监管工作，善于把握重点，充分利用责任区监管推行的网格化管理制度，摸清底数，有质有量地做好检查工作。对一些容易发生事故的行业、区域进行重点监管。检查过程中，注意自我保护，该记录的记录，该向上级报告的要及时报告。在面对突发重大安全事故时，要有高度的政治敏锐度和警惕性，积极做好应对复杂事件的能力，妥善处 理。四、要强化部门合力，提升综治效能。要按照“ 谁发证（照）、谁审批、谁负责 ”的原则，取缔无证（照）经营。及 时查处无须取得许可证（批准文件）或已经取得许可证（批准文件）而未依法领取营业执照的行为；同时，准确把握法律界限，在不违
9、背法律法规的前提下，切实降低准入门槛， 简化审批程序。建立和完善职能部门信息共享制度，确保管理职能的落实到位。进一步健全查处取缔无照经营联席会议和查无办的中枢作用，制定具体工作方案，落实相关部门工作职责分工，建立无照经营长效监管机制。作为工商部门也应该积极争取无照安全事件调查参与，提高话语权，科学界定部门职责，有利于调查问责结果的客观公正。二、洞头县工商局责任区干部履职风险事例分析洞头县工商局由于管辖区域小、经济总量少、户口底数清等因素，自开始运行责任区监管模式以来尚未发生责任区监管干部被追究履职责任的事例。但是在我们的实际责任区监管过程中同样存在各种各样的履职风险。如近年来，我局结合实际推行
10、了“ 三大一强” 的机构模式，注册登记任务全部由注册登记科承担。而随着注册窗口 “审批即办制”的 推行，只要申 请人的申请材料符合法定条件就当场可以领取营业执照。我们注册窗口的工作人员对于未涉及前置条件的经营项目更多的是采取受理审查一步到位的工作程序。这样的工作模式虽然加快了办事流程，但是也增大了申请材料审查不严、注册信息录入错误，以及因注册登记信息录入错误而产生责任追究的可能性。下面我们就从一个事例出发，针对适时启动实地审查程序防止责任区干部被责任追究问题进行分析。【案例】 2010 年 1 月 21 日， 张某向我局注册窗口提交注册申请，申请设立一家以鞋包来料加工为经营项目的个体工商户，经
11、营地址为：洞头县北岙镇育才花苑 C 区 C7 幢 102 室，其提交的经营场所证明（房屋产权证）上标明房屋性质为“非住宅” ，并 顺利领取了营业执照。2010 年 3 月份，我局北岙工商所接到群众投诉，称其小区内有一“ 三合一” 加工作坊存在 严 重的消防安全隐患，要求予以查处。当 执法人员来到该经营场所时，发现该经营场所是由一间套房改建而成，场所内存在明显的“ 三合一 ”现象，生 产用的胶水、原材料等易燃物品随意堆放，在同一空间内使用明火做饭，并有员工在经营场所内留宿。该户口所属辖区的责任区干部到达现场后，明确表示该生产经营场所在设立登记时没有经过实地调查和必要的公示。而该经营场所明显是由套
12、房改建，其房屋性质应该属于“住宅 ”，为何在设立登记时责任区干部没有接到实地调查的通知呢？经调取注册档案发现，该经营场所的房屋性质为“非住宅 ”，执法人员怀疑张某在设立登记时提交伪造的房屋产权证，就到房管部门查阅原始资料。事实情况是由于房管部门对于 102 室与 102 号车库的理解误差，造成其本应该是“住宅” 的房屋变成了“ 非住宅 ”，而且 执法人员在查阅中发现房管部门的此类错误还不在少数。该经营主体在 2010 年 1 月 21 日开业后，直至 3 月份北岙工商所接到投诉并派执法人员到达现场进行处理，在这期间责任区干部尚未对该经营场所进行巡查，现在我们假设该“三合一” 场所发升火灾并造成
13、人员伤亡， 该责任区干部是否应该承担责任？【分析】 这个案例主要涉及到以下两个问题：一、该个体工商户登记时是否应进行实地调查和公示？我们的法律、法规并没有明确规定。 行政许可法第三十四条第三款和新的个体工商户条例第九条第二款只规定需要对申请材料的实质内容进行核实的才依法进行核查。也就是说在我们工商部门认为有需要时才进行实地核查。同时，我们国家局和省、市局也没有这方面的明确规定。只是我局在 2007 年内部出台一个操作规范，要求房产性质属于住宅的，新登记为经营场所的，必须由责任区干部进行实地调查，公示 7 天后没有任何利害关系人表示异议的才可进行登记。因此，如果根据我局内部规定，本案中这一从事皮
14、革来料加工的个体工商户，在登记时是应该进行实地调查和公示。但是，本案中是因房管部门在办证过程的错误造成我们注册窗口的错误登记，设立登记时，我们 的责任区干部才没有对该场所进行实地调查和必要的公示。所以从设立登记行为上看，我们认为，责任区干部不存在过错，无需为此承担责任。二、本案中责任区干部是否监管到位？这里涉及到一个监管频率的问题，本案中 1 月 21 日成立的个体工商户，责 任区干部 3 月份尚未对其进行巡查这是否符合规定？实践操作中，我们一般根据监管项目来设置监管频率。首先是监管项目的划分，省局新版基层管理软件将监管项目分为特殊监管行业和一般行业。特殊监管行业包括为食品行业、放心店、涉危行
15、业、印刷业等行业。所 谓的一般监管项目就是特殊监管项目以外的监管项目，根据这一划分标准，一般将来料加工行业划分为一般监管项目。其次是监管频率的设置，在省局浙江工商基层监管工作操作规程出台之前，仅有我 们省局或市局的个别业务科室针对食品、印刷、农资三个特殊行业的监管频率作出了规定，而其他特殊监管行业和一般监管行业的监管频率并没有相关文件规定。实践中这类相关项目的巡查频率主要由各地结合实际自己进行设置和规定。我局对一般监管项目，设置为半年一次的监管频率。这样看来，1 月 21 日成立的个体工商户，责任区干部 3 月份尚未巡查，并没有 违反规定，属于正常的监管频率。即使发生安全生产事故，我们认为 ，
16、责任区干部也是无需为此承担责任。但是本案中来料加工企业属于“三合一” 加工作坊，存在 严重的安全隐患，如果工商部门在接到群众投诉举报后，没能及时调查核实并做出相应处理决定，那么一旦发生安全生产事故，就有可能带来一系列的责任追究问题。【启示】实践中，很多时候责任区干部在未经实地调查的前提下根本无法对经营行为的危险性进行判断，这也就为之后的监管埋下风险和隐患。本案中如果我们在登记时对该经营地址进行了实地调查核和必要的公示，那就能发现这个安全隐患问题，消除了因此承担责任的可能性。本案例给我们的启示是：严把市场准入关是工商部门的职责所在，也是避免干部被追责的重要手段，在注册登记工作中不能一味地追求效能提速，适时启动实地核查程序非常重要。那么哪些情况下我们应该启动实地核查程序呢？尽管工商相关法律、法规 和省、市局文件没做明文规定，但是县局层面完全可以出台一个内部规范，规定启动实地核查程序的条件。我们认为在以下情况下应启动实地调查程序和进行必要的公示：一、房产性质属于住宅的，新登记为经营场所的；二、申请从事危险行业
