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1、BOT高速公路项目风险分析一、BOT 高速公路项目风险管理概述（一）风险管理概述风险管理(Risk Management)是指处理风险的行为或实践活动，包括对风险的计划、评估(识别及分析)、提出应对风险的处理方法及对风险的监控(通常是用来发现风险是如何变化的)。风险管理并不是一项局限于风险管理部门本身的独立的活动，它实际上是总体的项目管理的一部分。风险管理应该与关键的项目实施过程紧密相连。所谓关键过程包括总体项目管理、系统工程、成本、质量、范围及进度等，但不仅仅限于此。风险管理是一项主动性强的管理工作，合理的风险管理应尽力减少某个事件发生的概率;如果发生，则应尽力缩小其影响范围。风险管理应在项
2、目开始时建立，并将项目工期内所发生的风险记录在案。风险管理过程包含以下几个互相关联的部分:计划、评估(识别及分析)、处理和监控。风险管理已成为公路建设工程管理中不可或缺的一环。高速公路工程项目风险管理贯穿于一个高速公路工程项目从拟订规划、确定项目规模、工程设计、工程施工、直至建成投产的全部过程，是总体的项目管理的一个组成部分。高速公路建设项目风险管理的研究和推广对促进我国高速公路经济稳定、持续、快速的发展具有重大的现实意义。（二）BOT 投融资方式概述BOT是英文 BuildOperateTransfer (建造-运营-移交)的缩写形式，是种新的项目融资和管理模式。BOT 方式是指国内外的投资
3、人或财团作为项日发起人从某个国家的地方政府获得基础设施项日的建设和运营特许权，然后组建项目公司，负责项目建设的融资、设计、建造与运营。通常由东道国政府或地方政府提出拟建设的基础设施项目，通过公开招标形式选定项目发起人，由中标的项目发起人与当地政府进行谈判并签署特许权协议，然后组建项目公司，进行项目融资、组织项目的建设和运营。在特许期内以整个项目的现金流量来偿还筹资的本息并获取一定利润。在项目特许期结束后，项目公司将整个项目无偿移交给当地政府。这种建设方式被称为 BOT模式。采用 BOT模式进行基础设施建设，至少具有以下几个优点:1.减轻国家的财政负担政府通过 BOT方式将基础设施的建设、经营、
4、管理权有条件地让渡给私人投资者，可将原来必须由政府承担的费用转由私人企业承担，而将节省下来的资金用于其它项目的投资与开发，从而减轻了国家的财政负担。2.可以及时满足经济和社会发展的需求采用 BOT方式，可以使有财力的境外投资者参与基础设施建设，使一些本来急需建设而因政府财力不足又无法动工的基础设施建设项目能够早日建成并投入使用，从而及时地满足社会公众的需求，促进经济的发展。3.有助于提高基础设施项目的运作效率由于基础设施传统上属政府专营，在经营上一般不按市场规律运作，所以营运过程中计划经济的色彩很浓。采用 BOT方式后，这项基础设施就成了私人投资者的一个投资项目，为了实现利润最大化，企业会努力
5、加强管理，降低成本，减少不必要的开支，从而提高基础设施项目的建设和运行效率。除此以外，采用 BOT方式进行基础设施建设，还可以为社会创造就业机会，为政府增加财政收入，为当地引进先进的技术和管理经验等，因而成为我国当前最具有吸引力和发展前景的基础设施投资方式。一个典型的 BOT项目要经过下列阶段:项目阶段，招标准备及要约阶段，评价阶段，谈判阶段，转让。（三）BOT 高速公路项目的组织体系及各方风险与利益一个以 BOT方式投资建设的高速公路项目的全过程涉及项目发起与确立、项目资金的筹集、项目设计、建造、运营管理等诸多环节，因此其涉及的参与方众多，关系复杂，主要参与方有：政府、项目发起人、项目公司、
6、债权人、供应商、保险公司、运营商、建筑承包商和产品购买者等等，每个参与方与项目公司之间的关系都是一种双边关系，也就是说，项目公司是基于一系列协议之上的由多参与方组合而成的严密的商业组织。这些参与者，均承担一定的项目风险，同时享有项目利益，因此他们就是BOT高速公路项目的利益相关人。下面将分别论述各个利益相关者在 BOT高速公路项目中承担的风险和享有的利益。1.政府(项目的最终所有者)在 BOT方式中，项目最终所有者是项目东道国政府或政府机构。具有双重身份的政府既是公共基础设施的管理者，也是项目特许权的授予方。政府批准BOT高速公路项目，进行公开招标和评标，授予私营机构以特许权。在特许权协议中，
7、政府须承担相应的义务(如将有关场地长期租赁或出售给项目公司)和承担一定的风险，并提供一定的政策保证。如果东道国的法律与 BOT的通常规则相抵触，或者在回报率满足不了要求时，政府须提供进一步支持和相应的法律措施以保证项目可行。这表明，BOT 高速公路项目中政府的角色至关重要。政府对 BOT的态度以及在 BOT高速公路项目实施过程中给予的支持将直接影响项目的成败。政府提供的支持越多，投资人的风险越小。项目成功与否，政府是最关键的角色之一。2、项目发起人(股东)项目发起人是一些公司、实体或个人，他们提出项目，取得经营项目所必须的特许权，并将各当事人联系在一起，组建项目公司。项目发起人一般为股本投资者
8、，即项目的实际投资者和主要承办者。它通过项目的投资活动和经营活动，获得投资收益，通过组织项目融资，实现投资项目的综合目标要求。由于项目本身具有投资大、收益大、风险大的特点，所以项目发起人一般是具有很高资信的机构，如跨国公司、骨干企业，以及项目所在国政府指定的机构，有时也可以是许多与项目有关的公司组成的投资集团，或者是政府指定的机构与私营机构组成的混合体。与其他项目融资模式有所不同，在 BOT融资期间，项目发起人在法律上既不拥有项目，也不经营项目，而是通过发起项目而给项目投入一定数量的股金、从属性贷款。作为项目发起人，首先应作为股东，给项目一定金额的投入并分担项目开发费用。因此，在制订 BOT高
9、速公路项目方案时，就应明确债务与股本的比例，项目发起人应有一定的股本承诺，并应在特许权协议中制订专门的备用资金条款，一旦建设资金不足时由股东们垫付不足资金，以避免项目建设中途停工或延误工期。当然，项目发起人也享有相应的权利，如股东大会投票权和特许权协议中资产 11转让条款所规定的有关权利。这样，当政府有意转让资产时，股东拥有除债权人之外的第二优先权，从而保证项目公司不被怀有敌意的人控制，保护项目发起人的利益。3、项目公司项目公司即项目的直接承办者，是项目发起人为建设、经营某特定基础设施项目而联络有关方面建立的自主经营、自负盈亏的公司或合营企业。项目公司是 BOT高速公路项目的执行主体，在项目中
10、处于中心地位。项目公司直接参与项目投资和管理，直接承担项目债务责任和项目风险，所有关系到 BOT高速公路项目的筹资、分包、建设、验收、运营以及还债和偿付利息的事项都由项目公司负责。项目公司直接同设计公司、建设公司、制造商以及经营公司打交道。从程序上讲，项目公司由项目发起人组建，而项目发起人通常是通过国际公开招标的方式确定的。项目发起人中标后，便抓紧在东道国成立项目公司并将同意参加该项目的各方当事人组织在一起。我国实践中也采取国际公开招标方式选择项目发起人，政府与中标人草签特许权协议，然后按照中国法律申请注册，成立项目公司。草签的特许权协议经国家计委批准后，有关政府部门再与该有效成立的项目公司正
11、式签订特许权协议。4、项目的贷款银行或银团(债权人)项目的贷款银行是指项目融资中为项目提供资金的商业银行、非银行金融机构和一些国家的出口信贷机构。它可以是一家或几家商业银行，也可以是由几十家银行组成的银团。银行参与项目贷款的数目主要根据贷款规模和风险两个因素决定。对于中小型的 BOT高速公路项目一般单个银行可以为其提供所需的全部资金，而大型的 BOT高速公路项目则往往使单个银行感觉力不从心，从而组成银团共同提供贷款。但是，对于一些被认为是高风险的国家，即便是比较小的贷款，也常常需要由多家银行组成的银团提供，这样做的目的是为了分散政治风险。项目的贷款银行通常是 BOT高速公路项目的主要出资人，B
12、OT 高速公路项目贷款的条件取决于项目本身的规模、项目经营者的经营管理能力和资金状况，但在很大程度上取决于项目发起人和所在国政府为项目提供支持和特许权协议的具体内容。由于 BOT高速公路项目的负债率高，所以项目贷款往往是 BOT高速公路项目的最大资金来源。5、建筑承包商建筑承包商通常也是项目公司的股东之一，以便保证其能成为项目的主承建商。如果建筑承包商不是项目公司的股东之一，则由项目公司招标确定承建商。承建商应负责设计并保质保量按时完成该建设项目。6、管理公司（运营商）在 BOT方式中，有时项目公司自己就是运营商，但有时它可以通过合同委托其他经营商经营。独立的运营商依照约定接管竣工项目，负责对
13、项目经营和维护，并对项目的使用收取费用。运营商也可能是项目公司的股东之一。7、产品购买商或接受服务者作为基础设施项目，项目建成后应有长期的产品购买商。在项目规划阶段，项目承包商或项目公司就应与产品购买商签订长期的产品购买合同，产品购买商必须有长期的赢利历史和良好的信誉保证，且购买产品的期限至少与项目的贷款期相同，产品的价格也应保证使项目公司足以回收股本，支付贷款本息和股息，并有利润可赚。8、保险公司保险公司的责任是对项目运行中各个角色都不愿承担的风险进行保险，包括建筑承包商风险(主要是意外造成的，如火灾等)、业务中断风险、整体责任风险、政治风险(战争、财产充公等)等。由于这些风险不可预见性很强
14、，造成的损失巨大，所以对保险公司的财力、信用要求就很高，一般的中小保险公司是没有能力作此类保险的。在 BOT高速公路项目实践中，还有其他项目参与者，如供应商(燃料供应商，设备供应商)、金融顾问、信用评估机构、实际管理者、财务部律师和其他专业人士等等。所以，BOT 具体的组织体系是非常复杂。（四）BOT 在我国高速公路建设中的应用实况随着我国高速公路建设的发展，资金短缺已经成为影响高速公路建设的关键因素，各省地方政府与部门对 BOT模式进行了尝试。表 1.1所示为部分高速公路采用 BOT模式建设的情况。表 1.1：部分高速公路采用 BOT模式建设的情况项目所在省份项目投资单位公路里程（km）特许
15、期限（年）筹资总额（亿元）京通高速公路八王坟至通县北京 美国林同炎公司 16.25 20 13西临高速公路 陕西 香港金秀集团 16.31 20 3黄延高速公路 中国铁路工程公司 143.18 28 66长潭西线高速公路 湖南凯旋国际投资（澳门）有限公司28 30 9忻阜高速公路忻州至长城岭段山西山西中海投资有限公司125 34 50襄荆高速公路 湖北葛洲坝股份有限公司、湖北省公路建设总公司、荆州市投资公司、襄樊市共组建设有限责任公司185.5 30 44.85德商高速公路菏泽至曹县段山东 中国铁路工程总公司 86.612 28 33乐山至宜宾高速公路四川 山东省高速公路集团 13727 年
16、9个月 16天49.26石屏元江（红龙厂）段高速公路云南石红高等级公路投资管理有限公司55 - 35.3莆田至秀屿高速公路福建福建正荣集团湖南建工集团公司24.524 年 10个月12.9绵阳至遂宁高速公路四川绵阳段：四川汉龙（集团）有限公司遂宁段：中铁二局集团17626 年 5个月75.36二、BOT 高速公路项目风险分析公路建设项目由于具有规模大、投资高、周期长、项目地点特定、建设参与方多、露天作业、生产的单件性和复杂性等特点，其建设过程中所面临的影响因素多，从而风险因素多，风险损失大。BOT 是项目融资的一种比较复杂的方式，它涉及国家的财政、金融和法律制度，复杂程度远比人们想象的要大，项目单位应在各方面做好充分的准备。下面根据以往项目的情况，分析高速公路建设采用 BOT方式所要注意的风险。BOT高速公路项目的风险主要包括信用风险、建设风险、市场风险、政治风险、金融风险、法律风险、生产风险等。以下将对各类风险产生的原因和内容进行具体的阐述。（一）信用风险BOT高速公路项目的信用风险贯穿于项目始终。所谓信用风险，是指
