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1、1PPP 项目审计实践的创新成果与经验一、PPP 融资模式简介随着政府财政在公共基础设施建设中地位的下降，私人企业在公共基础设施的建设中开始发挥越来越重要的作用。世界各国在利用国际及国内民间私人资本进行公共基础设施建设中，BOT 模式是目前比较成熟和应用最广的项目融资模式, 但是这种模式也存在着几个方面的缺点：公共部门和私人企业往往都需要经过一个长期的调查了解、谈判和磋商过程,以致项目前期过长,使投标费用过高；投资方和贷款人风险过大,没有退路,使融资举步维艰；参与项目投资各方利益冲突大,对融资造成障碍；机制不灵活，降低私人企业引进先进技术和管理经验积极性；在特许期内，政府对项目失去控制权等。为
2、了弥补 BOT 模式的不足，近年来,出现了一种新的融资模式PPP 模式，即公共政府部门与民营企业合作模式。PPP 为 PublicPrivatePartnership 的字母缩写，通常译为“公共私营合作制”，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。二、PPP 项目操作流程（一）项目识别1. 项目发起。财政部门向各行业主管部门征集潜在的政府2和社会资本合作的项目；社会资本以项目建议书的方式向
3、财政部门推荐潜在政府和社会资本合作的项目。2. 项目筛选。财政部门会同行业主管部门对潜在项目进行筛选，确定备选项目，制定项目年度和中期开发计划。3. 物有所值评价。定性评价：PPP 模式与传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等，并根据指标进行专家打分；定量评价：通过对PPP 项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值与物有所值指数，判断 PPP模式是否降低项目全生命周期成本。现阶段以定性评价为主，定量评价工作由各地根据实际情况开展。4. 财政承受能力论证。每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公
4、共预算支出比例应当不超过10%。（二）项目准备1. 管理架构组建。县级（含）以上地方政府可建立专门协调机制，负责项目评审、组织协调和检查督导等工作； 政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。2. 实施方案编制。包含项目概况：基础情况，经济技术指标，项目公司股权情况；风险分配基本框架：政府承担法律政策和最低需求等风险，社会资本承担商业风险；具体风险分配需列表协商；项目运作方式：委托运营、管理合同、建设-拥有-运营(BOO)、转让-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)等；3交易结构：项目投融资结构，回报机制，相关配套安排；合同体系：
5、项目合同，股东合同，融资合同，工程承包合同，运营服务合同，原材料供应合同，产品采购合同和保险合同等；监管架构：授权关系（政府授权项目实施机构），监管方式（履约管理行政管理、公众监督）；采购方式选择：公开招标、竞争性谈判，邀请招标，竞争性磋商，单一来源采购。3. 实施方案审核。财政部门对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核；未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式。（三）项目采购1. 资格预审。项目实施机构准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本参与资格预审，并将资格预审的评审报告提交财政
6、部门备案；项目有 3 家以上社会资本通过资格预审的，项目实施机构可准备采购文件；不足 3 家的，项目实施机构调整实施方案重新资格预审；重新资审合格的社会资本仍不够 3 家的，可依法调整实施方案选择的采购方式。2. 采购文件编制与采购。采购文件内容包括采购邀请、竞争者须知、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等；公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋4商、单一来
7、源采购方式，执行政府采购法律法规等规定。3. 响应文件评审。评审小组由项目实施机构代表和评审专家共 5 人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的 2/3。因 PPP 项目主要是法律问题与财务问题，规定评审小组至少包括 1 名法律专家与 1 名财务专家。4. 谈判与合同签署。项目实施机构成立采购结果确认谈判工作组，进行合同签署前确认谈判；签署确认谈判备忘录；公示采购结果和合同文件；公告期满，政府审核同意后项目实施机构与中选社会资本签署合同。（四）项目执行1. 项目公司设立。社会资本可设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司；项目实施机构和财政部门监督社会资本按时足额出资
8、设立项目公司。2. 融资管理。社会资本或项目公司负责项目融资。社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作；未完成融资的，政府可提取履约保函直至终止项目合同；项目出现重大经营或财务风险，威胁或侵害债权人利益时，债权人可约要求社会资本或项目公司改善管理等；财政部门（PPP 中心）和项目实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。3. 绩效监测与支付。项目实施机构定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门（PPP 中心）备案；政府有支付义务的，项目实施机构应按照实际绩效直接或通知财5政部门向社会资本或项目公司及时足额支付；项目实施机构依约监管社会
9、资本或项目公司履约情况。4. 中期评估。项目实施机构应每 3-5 年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性；及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。（五）项目移交1. 移交准备。项目实施机构或政府指定机构组建项目移交工作组；期满终止移交和提前终止移交；无偿移交和有偿移交；移交项目资产、人员、文档和知识产权等；确保设备完好率和最短可使用年限等指标。2. 性能测试。项目移交工作组按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试。性能测试结果不达标的，移交工作组应要求社会资本或项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维
10、修保函；项目移交工作组委托具有相关资质的资产评估机构，按照项目合同约定的评估方式，对移交资产进行资产评估，作为确定补偿金额的依据。3. 资产交割。社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单移交项目实施机构或政府指定的其他机构，办妥相关移交手续。社会资本或项目公司应配合做好移交及其后续工作。4. 绩效评价。移交完成后，财政部门（政府和社会资本合作中心）应对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政6府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，公开评价结果。三、PPP 项目政府审计基本理论（一）公共服务产生的公共受托责任PPP 模式中存在四层委托代理关系。第
11、一层是决策权的委托，即公众委托人民代表大会；第二层是人大将政府投资决策权委托给了发展改革部门，资金占有权委托给了财政部门等；第三层是政府和社会资本共同将投资项目委托给项目公司；最后一层是项目公司委托设计、施工、运营商等单位。前两层委托属于法定委托，公众将管理使用公共资源的权利和提供公共服务和产品的责任同时委托给政府，公共受托责任产生。后两层委托属于合同委托，引入了社会资本并确定项目的具体设计、施工和运营方。由于社会资本没有法定的提供公共服务的义务，公共受托责任并未在后两层委托中转移，政府仍然是提供优质公共服务的第一责任人，同时还要为社会资本的不良行为承担连带责任。由于审计源于受托责任，政府审计
12、源于公共受托责任，对 PPP 模式的公共项目进行政府审计，应是审计机关的职责之一。（二）PPP 模式实质为政府购买公共服务政府和社会资本合作模式操作指南（试行）规定，PPP项目社会资本的回报机制包括向使用者收费、政府可行性缺口补助和完全政府付费等方式。政府补助和政府付费都是一种政府购买行为，向使用者收费权来自于政府的特许经营授权，是政府授予的行政许可。对于特许经营权，除了在 PPP 模式中用7来对价支付外，政府还可以通过直接拍卖等方式出让特许经营权，获得非税收入，并纳入财政预算之中，也可以将其授予国有企业以获得国资收益，也会纳入财政预算中。因此特许经营权是可以带来财政性收入的一种国有经营资源，
13、使用特许经营权进行对价支付，本质上属于政府购买，而政府购买的行为应纳入政府审计的范围。（三）构建以投资结果为导向的公共投资审计理论国务院关于加强审计工作的意见提出加大审计力度、创新审计方式、实现审计监督全覆盖，广大人民群众也普遍期盼对涉及公共资金、公共资源、公共权利的公共工程项目加强审计。审计法是按照投资主体和资金性质的角度确定投资审计范围，但我国投融资体制和预算管理体制已发生深刻变革，投资主体越来越多元化，审计的法定范围不断萎缩，与党和国家的要求、人民的期盼形成矛盾。无论项目前期是政府投资为主，还是社会资本投资为主，只要该公共项目投资的结果是为了提供公共产品和服务，且该公共产品和服务最终由政
14、府通过公共资源或财政资金对价支付，就应该纳入政府投资审计的范围，使投资审计适应审计全覆盖的要求，并据此适时修改审计法及其实施条例，完善审计制度。四、PPP 项目政府审计的困境（一）项目审计缺少法定授权审计法及其实施条例规定“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算,进行审计监督。”8上述规定从投资主体和资金性质的角度确定了投资审计范围。PPP 模式公共项目从投资主体和资金性质的角度看，不属于审计的法定范围。2015 年 6 月 1 日起施行的基础设施和公用事业特许经营管理办法规定“县级以上审计机关应当依法对特许经营活动进行审计”。该办法属于部门规章性质，不属于行政法规，
15、不能作为审计的法定授权。从审计实践看，对于 PPP 模式项目能不能审，各地做法不一。福建省某高速公路采用 PPP 的模式建设，业主单位曾致函福建省审计厅，询问是对项目进行政府竣工决算审计，福建省审计厅以不在法定审计范围为由，未对该项目进行竣工决算审计。而江苏省句容市政府 2014 年 5 月 8 日下发句容市 PPP 融资建设模式管理办法，明确规定“市审计局是 PPP 项目审计工作监督的主管机关，对项目进行全过程审计监督”。（二）审计评价依据的适用矛盾择优选择社会资本，是 PPP 模式的关键环节，也是审计关注的重点。基础设施和公用事业特许经营管理办法规定“政府通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择
16、特许经营者”。该规定与上位法存在矛盾，且未解决政府采购法与招投标法的适用问题，是审计缺乏评价依据。一是该部门规章与行政许可法存在矛盾，特许经营许可属于行政许可事项，行政许可法规定“行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定”。竞争性谈判显然不符合行政许可法的规定。其解决方法是尽快制定 PPP 领域的专门行政9法规或者法律，对特许经营权的出让做出单独规定。二是对于政府采购法与招投标法的适用问题，财政部与国家发改委在发文中各执一词，国务院办公厅转发的财政部、发改委的联合发文中，对使用财政性资金作为社会资本提供公共服务对价的项目，明确适用政府采购法选，对于特许经营和股权合作提供对价的项目，仍未明确适用法规。五、PPP 项目审计的难点（一）审计对象确定困难一般来讲是项目的业主方，因为他是建设项目有关人、财、物、知识和关系等的总集成者、总组织者。传统的政府建设项目的业主方通常很明确，就是政府投资方（或者政府代建方），但是 PPP
