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1、第 1 页 共 8 页取消农业税后乡镇政府管理的困境及现实选择摘要：为了推动新农村建设，中央政府于 2006 年在全国取消了农业税，这使得乡镇政府管理面临财政收入减少、农村公共产品供给困难等一系列问题。本文分析了取消农业税对乡镇政府管理的影响，并从不同的行政主体出发提出了一些建设性的意见。关键词 ：取消农业税；乡镇政府管理；困境；选择。ABSTRACT：In order to promote the new rural construction, central government abolished agricultural tax in 2006, which makes the man
2、agement of township government face a series problems such as the reduce of financial revenue、the difficulty in rural public goods supply. This article analysed how the abolition of agriculture tax affect the management township government and came up with some meaningful suggestions viewed from dif
3、ferent administrative subject .KEY WORDS ：the abolition of agricultural tax; the management of township government；straits ；choice.2006 年，中央政府在全国范围内取消了农业税，这一举措在缓解三农问题的同时，也使得长期依赖农村税费的乡镇财政陷入收不抵支的困境。乡镇财政收入的减少使得乡镇政府的管理面临许多问题，而这些问题的有效解决对对基层政权的稳固及其和谐社会的建设都有巨大的意义。一、取消农业税后乡镇政府管理面临的困境：(一)财政收入下滑的困境乡村财政的常规收入有农
4、业税费、地税收入及国税收入。税改前，农村的税费是中国许多乡镇政权的主要财政收入来源之一。从1994 年到 2000 年的税费改革，取消了面向农民征收的行政事业性收费、政府性基金筹资、屠宰税、劳动积累工和自筹统筹项目（见表 1） 。乡统筹、村提留是乡镇政权运转经费的大头，许多地方乡统第 2 页 共 8 页筹、村提留数目为农业税、农特税及其附加之和 l-2 倍。取消农业税之后，一些乡镇基本只能依靠上级财政的转移支付来维持运转，而当前县级财政又普遍困难，难以安排乡镇转移支付。在并村组、裁减临时人员之后，县、乡、村三级仍有较大的收支缺口，尤其是乡、村两级保工资、保运转、保稳定压力很大。表 1 1996
5、-2000 年乡镇自筹、统筹基金状况（亿元）年份 乡镇财政总收入 乡镇自筹统筹总收入 自筹统筹收入占比重1996 年 802 272.9 34.3%1998 年 869.9 337.31 38.78%1999 年 969.8 358.86 37%2000 年 1026.65 403.34 39%表 2 各级财政主要税种构成比较（2003 年）中央 省 地市 县 乡镇级次项目 100% 100% 100% 100% 100%营业税 4.32% 37.15% 25.81% 18.37% 18.15%增值税 50.36% 18.68% 17.62% 16.6% 15.18%企业所得税 7.35% 1
6、5.9% 13.08% 10.43% 8.39%个人所得税 0 5.6% 6.17% 5.14% 10.35%农业四税 0 0.81% 2.75% 5.84% 30.47%前四税合计 62.3% 78.14% 65.43% 50.54% 52.07%注：农业四税包括：牧业税、农林特产税、耕地占用税、契税。资料来源：中国财政年鉴（2005） （2003 年地市县统计资料）从表 2 可以看出，1994 年改革以来，增值税、营业税、企业和个人所得税在财政收入占的比重不大。农业税只在乡镇财政构成何总才是最主要的税种。农业税取消后，对于中央、省、地市、县四第 3 页 共 8 页级财政收入的影响不大，而对
7、乡镇财政则产生了致命的影响。(二) 乡村债务化解无望的困境根据全国农村经济情况统计资料显示，1998 年底，全国乡镇政府负债总额 1776 亿元，乡镇平均债务为 408 万元；截止 2002 年全国乡镇政府负债总额约 2200 亿元，乡镇平均债务 595 万元；农业税取消后，全国债务估计不低于 6000 亿元。在乡村财力匮乏的情况下，由于农村税费改革形成的财政政策性缺口、收支管理等规范的约束，偿债能力受到根大制约，日积月累债务越滚越大，偿还越来越难。如果没有上级财政的大力度转移支付，债务便无望化解。乡村债务已成为建设社会主义新农村的阻力，如果任其蔓延和发展，不仅会扰乱农村经济发展，而且也有可能
8、造成农民负担的反弹。(三) 农村社区公共产品供应乏力的困境农村公共产品主要是指医疗卫生、乡村道路、农田水利、乡村电力等。税费改革前，这些支出主要靠农业税、各项提留统筹和农民共同出资来进行的。取消农业税后，乡镇政府在公共产品供给中投入更少的钱，使得许多公共产品无法得到及时的供给。特别是一些辖区外溢性的农村公共产品，由于其外部性较强，受益区域已不仅仅是一个乡镇，而是涉及几个乡镇，其成本分担比较困难。农业税取消后规定农村公益建设事业大部分采取“一事一议”的方式，但是由于这种方式刚刚推行，许多农民还不是很了解，加之农民对集体公益事业的认知程度不一，因而并非所有的事项都能通过，即使通过，费用收取也有困难
9、，因此实践中执行起来较难。总之，农业税取消后，新的农村公共产品服务的投资体制如何建立和如何运行的问题，已经变得十分突出。(四)乡镇政府社会治理能力减弱的困境税费改革是以减轻农民负担为最初导向的，取消农业税后，这一改革初衷基本实现了，但是为了确保其改革成果，防止农民负担反弹，必然要实施乡镇体制改革及其配套措施。取消农业税后，一第 4 页 共 8 页方面由于不准乡村组织对农民使用强制手段，削弱了乡村组织劳力和提供公共物品的权威。这使得乡村干部在推行政令、组织公共设施建设中缺乏了一定的权威。另一方面乡镇政府面对不断扩大的财政困境，在人员配备、经费支持等方面都出现了不同程度的波动，这使得乡村干部随着权
10、威感和自身利益的丧失，工作陷入一种无能为力的境地。在这种情况下，乡镇政府社会规范能力受到了很大的影响。乡镇政府社会规范能力减弱，使得当前乡村工作也面临新的形势和挑战。二、现实选择取消农业税后乡镇政府管理面临这些问题产生的原因,表面上看是取消农业税直接导致了乡镇财力下降。而事实上,深层次的原因在于旧有的体制与新的农村税费制度之间的不适应,包括原来的城乡二元结构所造成的城乡居民之间的税负失衡,城市偏向的分配政策造成的城乡居民之间的分配关系的不平等。因此要解决取消农业税之后乡镇政府管理面临上述困境,不是仅仅依靠乡镇政府自身就能够解决好的,它需要从中央到地方各级政府的共同努力,具体说来可从以下几个方面
11、着手:（一）重新划分政府间的事权和财权现行乡镇政府事权和财权不一致的主要原因是财政收支范围划分不合理，当前应以符合市场经济条件的公共财政制度调整当前分税制的偏离,即调整当前已形成的财力日益向上集中,事权却逐级下移的财税体制,合理划分乡镇政府的事权和财权,使乡镇政府的财权与事权相统一。一方面，要重新划分政府间的事权。对适宜上级财政的事权要上解，对不宜由市县政府管理的事项要下放，剥除以前由乡镇政府承担的额外事务，明确乡镇政府的事权。另一方面，要重新界定政府间的财权。对构成乡镇政府收入的税种进行一些调整，将一些税源稳定、征收容易的税种从上级转移一部分到乡镇政府，改变税源的构成，缓解乡镇财政收入的困境
12、。第 5 页 共 8 页（二）建立有效的财政制约和监督机制制度是一种行为规范,制度的约束性来自于有效的监督机制和执行机制。否则就形同一纸空文。取消农税后,在一段时期内,农村公共品供给的财政资金很大部分将来自中央及地方各级政府财政的转移支付。无偿的转移支付资金具有明显的“免费午餐”性质。如何提高“免费午餐”的效率,制止资金的浪费,并使资金使用者不去追逐“更多”的资金,必须对受益的农村政府和提供各项公共服务的行政事业主体制定更为严格和科学的管理监督制度。否则,农村公共服务的提供可能成为一个“大黑洞”,搞得不好会拖垮中央和省级财政,使得政府财政背上巨额赤字和债务包袱。根据我国的实际情况,笔者以为要进
13、一步严格监管财政支出,并在有条件的地方逐步推行“乡财县管”等财务管理新制度,以加大对乡镇财务的监督力度。（三）适当调整政府层级多年来,我国维持着中央、省、市、县、乡五级政府,对此理论界较一致的看法是,目前我国五级政府的管理级次设置过多,消耗了大量的财政资金,加重了纳税人的税收负担,应该压缩。笔者认为省直管县是不错的选择。之所以这样讲是因为: 首先据统计截至 2002年底 ,我国中央、省、市(地区)、县、乡的比例为:131332286044850。当前,中央政府的管理幅度(31)远远大于省(11)和地区，但若撤掉地区(市)这一级政府,省级政府的管理幅度可变成 92, 根据我国目前交通、通讯的发展
14、,这完全是可行的。事实上,设立地级市也没有法律依据,而且取消地级市后除了能节约治理成本之外,还能有效地提高上传下达的效率。其次我国具有特殊的国情,加之当前我国又正处于经济体制的转轨期,各种矛盾纠纷急剧增多,将有大量问题需要政府解决,所以要把保持整个社会稳定放在各项改革和农村工作的首位。（四）树立“服务型政府”的观念,转变政府职能当前，由于市场机制对农村经济作用的增强，农民作为生产经第 6 页 共 8 页营活动的主体，经营空间在扩大，经营范围在拓宽，而传统的行政管理以对农民的全方位管理为施政理念，现只能在农村经济活动的某个阶段、某个环节上发挥一定的作用。这就迫切需要乡镇政府从农村经济发展的全过程
15、和全方位着眼,由过去“管、收、批”的干预型越位政府，转变为“扶、帮、助”的服务型补位政府。事实上，取消农业税后乡镇政府运转困难也表明农民税费加重不仅仅是税制没有理顺的问题，而是与乡镇政府的行为有着密切关系。因此，取消农业税后乡镇政府必须树立“服务型政府”的新观念，彻底转变职能。（五）加强执政能力建设，创新管理方式面对取消农业税后农村出现的新情况、新问题，乡镇政府必须加强自身建设，增强依法管理农村事务的能力。首先，要有针对性地加强对乡镇干部的培训，提高他们的业务水平，以更好地为农民服务。其次，要对农村中宗族派性、拒不履行应尽义务的行为进行严肃查处，对严重影响农村社会安定的不法行为严厉打击，为农村
16、经济和社会的发展创造良好的环境。不仅如此，在这个过程中乡镇政府还必须以“服务型政府”的观念努力促进管理方式由直接管理向间接管理进行转变，做农村经济发展的“引导者、服务者和组织者” 。同时，乡镇政府可大力培育和发展农村社会中介和群众性合作组织，引入市场竞争机制，把乡镇政府相关经营性的管理职能逐步下放给中介组织，强化农村中介组织的服务功能。应充分认识运用市场机制是改善政府绩效的一个有效手段，要用市场的力量提高工作效率，帮助提高公共服务的供给能力，从而促进管理方式的根本改变。（六）积极推进农村公共产品供给制度的创新取消农业税后，乡镇政府一方面要把配置资源的重点转向为所辖社区提供充足优质的公共产品和服务；另一方面也要结合农村工作实际，大胆实践，摸索出适合农村实际的公共产品供应新方式，第 7 页 共 8 页以满足广大农民的需要。乡镇政府可探索建立农民对公共产品偏好的需求表达机制，使农民有发言权，能真正享有参与公共产品供给的决策权，从而使农村公共产品供给决策体制更为民主化、科学化。同时从供给模式看
