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1、WTO 框架下欧美保障措施制度的比较研究一、序言 世界贸易的过程中，每个国家的利益具有举足轻重的作用。而在较多国家进行世界贸易时，受到各自发展水平不一的影响，每个国家所在的立场也与众不同。因此，尽管贸易自由化是 WTO 的最终目标，为了符合更多国家的发展需求和经济利益的最大化，在世界贸易组织的协议中不仅具有很多妥协条件，同时还具有很多特殊规定。 国际贸易当中，保障措施、反倾销和反补贴是国际贸易组织所允许使用的贸易救济措施。这三种措施是贸易自由化进展中的“例外 ”制度，同时也是各国保护本国生产商的一种有效手段。其中，保障措施是指国际贸易组织进口成员国为保护国内产业而允许其对外来的进口产品采取一定
2、的措施。与反倾销、反补贴不同的是，保障措施其实就是公正救济措施，因为它主要针对于公正贸易，与其相反的是，而专门用于不公平贸易的手段有反补贴和反倾销两种；再看保障措施，一般不会注意产品的渠道来源，而反倾销措施主要对应于倾销产品，反补贴措施主要对应于补贴的产品，后面两者都具有针对性。由此看来，保障措施在运用的过程中，比反倾销和反补贴出现滥用的机率更大，但它可以有效而又直接的左右于贸易的扭曲作用。 二、美国实施贸易保障措施的特点 美国政府一直对外声称，联盟美国在积极遵守自由贸易原则，并同时时常强烈批评其他国家政府的贸易保护政策不足之处。但是在最近十年，美国的经济状况出现了多次贸易赤字的情形。从而使美
3、国的自由贸易政策发生了重大的变化，该结果的发生与美国当初所发出的声明是相互矛盾，特别是美国的通商法就是该矛盾的主要表现 。在东京回合结束以后，美国议会制定了1979 年贸易协议 ，该协议内容与东京回合的内容相对应，后来，美国按照 多方自动信任协商来修订了其国内法，并椠 1979 年，修订通商法。经过 1984 年的通商关税法，再制定了 1988 年综合通商法。虽然 1979 年和 1984 年的修订中没有很大的变化。但是在 1988 年的修订，当中包括修改 1974 年通商法的 301 条等，其内容方面有相当变化 。 然后 1994 年制定了 UR 协定法 。美国作为保障措施的发源地，同时，又
4、要使用该措施最频繁的国家之一 ，其贸易保障措施机制建立至今已有近 70 年的历史。美国的保障措施已经过了长久的历史而作出部分的变迁。美国频繁地修改该措施的相关法律，使其国内保障措施立法成为一种保护国内产业的行政措施和贸易政策工具，同时，美国明确要求，当国际法和美国国内法规相抵触时，国内法优先适用。这种贸易保护主义的强硬态度使我们在研究 WTO 规则的同时，不得不把目光集中于对美国国内保障措施立法的认识和探讨。 运用美国保障措施的情况中，最明显的特点是为了确保调整本国产业的结构时间，实施保障措施。而被采取限制进口的产品是集中在于纺织品，制鞋，钢铁等美国衰退产业。依据 WTO 提供的数据，从 19
5、95 年到 2016 年，在这五年时间里美国进行了约 600 次的贸易调查活动，这一数量已经达到了全世界调查活动次数的%，这使得美国从参与调查的 55 个国家中脱颖而出，排在了第二位。这些调查中有 433 次是关于反倾销的调查，有 105 次是关于反补贴的调查，有 10 次是关于保障措施的。当然在此期间它也面对了许多调查，这其中有 224 次关于反倾销的调查，有 12次关于反补贴的调查。美国从 2002 年以后就很少对调查采取保护行为了。从 1995 到 2016 这五年间，美国也只是采取了 10 次调查保护行为，这一数值仅占到了世界总数值的%，全世界共有 45 个国家采取过调查保护行为，美国
6、排名第四。而那些调查保护仅仅是在 2002 年以前进行的，这之后美国就再也没有采取调查保护行为。美国采取调查保护涉及许多领域，其中次数达到 3 次的有植物产品、廉价金属以及用它制成的产品，剩下 4 次有关于动物产品的调查，有关于食品烟草的调查，有关于塑料橡胶的调查以及其他制品的调查。WTO 在对各成员国制定保障措施的时候，美国的相关立法作为了重要的参考来源。在很多方面都起到了领导作用，首先，它是最早设立保障措施法律法规的国家，最为最早的法规，对 GATT 和 WTO 相关机制的制定有参考意义；然后，美国在这方面的立法经历了复杂的历史变化，最早体现在它的对外贸易上；最后，它具有很强的实践性，它是
7、发起保障措施申诉次数最频繁的国家，尤其是在 WTO不断扩大后。然而，美国制定的如此严格的制度对我们而言，也具有借鉴意义。美国保障措施的法理结构与WTO保障措施协议并非其最显着特点。因为美国保障措施的主要特点在于责任机关与实施程序。保障措施的主要责任机关是美国贸易代表署和美国国际贸易委员会。USTR 会将其确定为总统办公厅内的内阁级机构，直接对总统和国会负责。有关保障措施的实施除了可以独自颁布紧急限制进口的措施外，还可以向美国国际贸易委员会请求支持，又可以通过措施处理诸多行政事务。此外由于不隶属于商务部 或国务院，直接对总统负责，所以可以制定紧密、灵活的贸易政策。这点表明美国的所有通商交涉权在于
8、联邦政府，国外的协商窗口直接与总统相联系，大大简化了贸易保障措施的实施。美国国际贸易委员会与韩国的所属于产业资源部的贸易委员会有着相似的功能，美国国内行业是否因外国产品的倾销或补贴而受到损害的保障措施的审理由国际贸易委员会进行判定，并根据调查结果由总统发布紧急进口限制措施。美国国际贸易委员会是直接由总统任命，是无需行政部任命的独立调查机构，总统根据贸易委员会的调查结果采取行政措施。在美国，美国贸易代表署和美国国际贸易委员会形成平行的独立关系，国际贸易委员会的调查结果有权不经过行政部直接向总统报告，对保障措施的实行有巨大的影响力。如上所述，为应对急剧增加的进口产品，美国不仅在贸易法中明确规定了保
9、障措施，也可以向直接向总统提出贸易保障政策。这表明保障措施的实施不仅涉及 WTO 规定的法律条文和损害救济制度，更牵动着韩美两国间政治经济的走向，在制定有关贸易保障措施的协商过程中细心留意国家政治特点是有必要的。 三、欧盟实施贸易保障措施的特点 在 WTO 体制下，欧盟的保障措施显然最为特殊。首先，源于欧盟自身法律体系的特殊性。2016 年 12 月 1 日正式生效的里斯本条约赋予欧盟本身的法人格地位，缔结国际协定的权利。欧盟是当今世界上最大的贸易成员，在世界政治与经济舞台上一直扮演着重要的角色。近年来，欧盟不断发展，对国际贸易的影响也越来越大。 2002 年 3 月 28 日，欧盟委员会决定
10、对进口的 21 类钢铁产品开始实施保障措施调查 ， 并决定对其中的 15 类产品实施临时保障措施。然后，9 月 28 日，根据 Council Regulation3285/9 实施了第一次保障措施 。 欧盟在 1995 到 2000 这五年里，一共进行了近 500次的贸易调查，达到了全世界调查次数的%，在 55 个进行调查的国家中位居第三。这些贸易调查包括 421 次对反倾销的调查，57 次对反补贴的调查，5 次对保护行为的调查。就在这一时期，它也受到了反倾销和反补贴的调查，其中前者达到 84 次，后者达到 12 次。 欧盟在 1995 到 2016 年之间只进行过 5 次调查保护行为，这仅
11、仅占到了世界总次数的%，WTO 中有 45 成员国进行了调查保护，欧盟位居第八。其中这五次保护调查分别是在 2002 到 xx 的四年里，每年发生一次，另一次在2016 年。详细划分为：1 次动物产品的、1 次植物产品的、1 次饮料烟草的、1 次廉价金属的、一次汽车轮船的。 作为欧盟主要贸易救济制度的反倾销，反补贴，保障措施，对外国政府不正当贸易行为的限制，对第三国家商业保护措施的监督制度等分散于欧盟委员会，EU 理事会，及其成员国。当中起到核心作用的是欧盟委员会，而欧盟理事会是欧盟决策机构。其成员国通过欧盟咨询委员会密切插手决策。 欧盟委员会必须把保障措施的实施情况，向理事会和成员国通报。成
12、员国在接到通知的一个月之内向理事会提出审议。接到审议的理事会根据多数表决制来确定是否要修改或取消案件。欧盟理事会对欧盟委员会提案在三个月内没有作出处理即意味着否决 。特殊情况下，理事会可以在欧盟委员会调查结果的基础上决议进行适当的保障措施的权利 ，然而，至今理事会没有使用此权利。因此，欧盟的保障措施是实际上由欧盟委员会执行。根据欧盟保障措施第 4 条第 3 款规定，有关进口条件和情况，进口动向及相关产品的经济指标，提案措施必须与咨询委员会共同协议。咨询委员会的建议仅供参考，欧盟委员会并不受咨询意见限制。但咨询委员会可以对欧盟委员会提出的不合理决定使用控制权。 如上所述，欧盟保障措施的责任机关是
13、欧盟委员会，理事会和咨询委员。他们相互制约与监督，三方均衡地发展，有效展示了欧盟的特点。在单一国家中，对产业损害调查判定机关的独立性显得尤为重要，但对欧盟的保障措施机关来说，更重要的是调整与反应欧盟内部多数成员国的意见，所以欧盟运营着各成员国通过理事会和咨询委员会所反映本国立场的体系。 欧盟委员会 虽然是欧盟的机构之一，但在一定条件下，其拥有立法权力，该机构的影响力比较大。欧盟委员会的目标是保障欧盟的共同利益。因此，可立案所有进口限制措施，采取法律措施，理事会还可以根据基本方针与第三国贸易协商，负责具体的贸易进行和调解责任。欧盟委员会在执行任务的过程中，不受任何成员国政府或团体的指示，成员国的
14、进口限制措施也要经由执行委员会的通报许可。所以欧盟委员会在对外贸易政策方面具有绝对重大的权力。 欧盟保障措施的实质条件中最引人注目的是对于“不可预见的发展”的理解，虽然没有有关“ 不可预见的发展”的明文规定，但在有关欧盟的案件中，欧盟的态度一直十分鲜明。在诉诸 WTO 争端解决机构的两个案件中， 欧盟主张所有义务叠加适用的原则，坚持认为：GATT 与协议的规则同时对缔约国具有拘束力，采取保障措施的当事国必须说明进口产品的增加是“不可预见的发展” 的结果；与此相反，美国则主张协议才是调整保障措施的唯一规范。 此外，保障措施调查的申请时，应考虑到欧盟的共同利益。此规定是欧盟保障措施的特点之一。有关
15、调查申请的相关特点中，各成员国的生产者不可以直接申请保障措施，应由成员国向欧盟委员会申请，即特定商品的进口有必要采取进口监督或保障措施时，成员国可向欧盟委员会提出申请，欧盟委员会与咨询委员会经协议可开展调查。总而言之，从欧盟保障措施的相关法律及运用情况得知，欧盟保障措施与WTO 保障措施协议基本一致。甚至比WTO 保障措施协议具有更加严格的条件。但在实施措施中，欧盟的保障措施仍旧具有以下问题：第一，开始保障措施调查时，不在欧盟限制范围内的征税在一部分国家的保障措施中属于限制范围，产生并行问题；第二，开始保障措施的调查，同时实施暂时性保障措施。 四、结论 尽管目前保障措施在各国采取的贸易救济措施中所占的比重并不高，但在当今 FTA 自由贸易化飞速发展下，保障措施作为各国保护本国产业的最后堡垒，有其不可替代的重要地位。在全球金融危机、欧洲财政危机，以及多哈回合贸易谈判协商无果之情形下，各国致力发展贸易保护措施更是大势所趋。 对于中国加入的世界贸易组织的议定书和工作级的报告进行分析得知，为了有助于中国在出口时可以直接受到其他成员保障措施的调查，对其他成员进行规定时，要对中国产品采取进一步的保障措施。由此可见，对保护中国国内产业措施制度的运用，减轻中国出口时受到外国保障措施的影响是现阶段中国的当务之急。
