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1、检 察 调 研2012 年第 26 期重庆市渝北区检察院 2O12 年 8 月 10 日医疗系统药品购销环节职务犯罪调查李兆成医疗卫生事业关系亿万人民群众的健康，关系千家万户的幸福，是十分重大的民生问题。为保障我市医疗卫生事业的健康有序发展，今年我院按照市院的工作部署和要求，加大对医疗系统职务犯罪的查处力度。今年 1 至 7 月，共查处医疗系统职务犯罪案件 5 件 5 人，并主要集中于药品购销环节。实践表明，药品购销环节已经成为医疗系统职务犯罪的重灾区，因此有必要对该环节职务犯罪的特点及原因进行分析，并制订相应的职务犯罪预防对策，建立完善的药品购销制度，以肃清该领域的职务犯罪，保障医疗卫生事业
2、的健康发展。1、医疗系统药品购销环节职务犯罪的特点我市医疗系统药品采购往往采用招标的方式进行，药品购销过程大致分为几个阶段，首先由医院确定所需的药品种类及数量，然后在重庆市第五次和第六次药品集中招标划定的药品销售商范围中，确定药品销售商，之后双方议价，确定药品价格之后签订药品购销合同。该环节职务犯罪的特点主要表现在以下三个方面：1.涉案类型集中。药品购销环节的职务犯罪主要集中于受贿罪和行贿罪两种类型，且涉案主体多是医院负责人与医药销售代表。虽然自 2011 年 4 月开始，大部分医疗机构的药品采购多是通过重庆药品交易所平台进行，对药品购销领域的职务犯罪起到了一定的防范作用，但在这之前的药品购销
3、主要是由医院等医疗机构直接与药品销售商进行，由于相应的监督制约机制不完善，实践中往往是由医院的主要负责人决定所购买药品的厂商。因此，药品销售商为达到自己药品顺利进驻相关医院，以谋取利润的目的，便主动结交医院的主要负责人，选择合适时机与其谈妥条件，商定药品回扣款的比例，之后便在药品销售过程中对医院的主要负责人行贿，因此医疗系统药品购销环节的职务犯罪主要集中于受贿罪和行贿罪两种类型，且涉案主体多是医院负责人与医药销售代表。如曹某某涉嫌受贿案中，曹某某利用其担任医院院长的职务便利，多次收受杨某某、李某、魏某和邬某等医药销售代表的药品回扣款和感谢费。又如余某某涉嫌受贿案中，在其任医院院长期间，利用职务
4、之便，多次收受杨某某的药品回扣款及感谢费。2.药款回扣的“潜规则”盛行。根据对本院查处的涉及医疗系统药品购销环节职务犯罪案件进行分析，发现在药品购销环节存在明显的“潜规则” ，主要表现在两个方面：一是医院与药品销售商经过商定最终确定的药品价格按照重庆市第五次和第六次集中招标所确定的药品价格普遍下浮 5%-10%，将这部分利润让渡给医院；二是药品销售商多采用药款回扣的方式给予医院负责人以贿赂，而他们的回扣比例也大致相同，都是按照非基本药物销售额的固定百分比作为销售回扣，基本药物的销售并无回扣。根据对犯罪嫌疑人的讯问所反映出的情况，通过药款回扣行贿已成为药品购销行业内的“潜规则” ，如已查处的涉案
5、医药公司的销售代表都是按照非基本药物销售额的固定百分比作为回扣给予曹某某，共计达数十万元；而余某某也以此种方式收受多家医药公司药品回扣费数万元。3.犯罪行为隐蔽，不易发现。由于药品购销环节行受贿双方存在利益一致的特点，且给予药品回扣款都是在“一对一”的情况下进行的，犯罪行为隐蔽，不易被检察机关发现。在实践中还存在部分以礼金为名掩盖行贿实质的情形，在上述案件中，行贿人多选择在节日、受贿人的生日和婚丧嫁娶等特定时间，以联络感情的名义向受贿人行贿，从而达到掩盖贿赂犯罪、逃避检察机关打击的目的。如曹某某利用各种节假日收受各种“感谢费”数万元，余某某也以此法收受数万元贿赂。二、药品购销环节职务犯罪高发的
6、原因探析1.药品购销环节监督制约机制不完善，缺乏透明度，为腐败滋生提供了土壤。制度建设在防治职务犯罪中具有根本性和长期性，而医疗系统药品购销环节职务犯罪高发态势的一个根本原因便是相关的监督制约机制不完善，在客观上为职务犯罪提供了便利条件。如前文所述，药品购销主要是由医院等医疗机构直接与药品供应商进行议价，整个过程缺乏相应的监督制约机制，很容易导致暗箱操作，引发职务犯罪。根据我院查处该环节的职务犯罪情况来看，虽然各个医院内都设有药事委员会，负责对医院各个科室所需药品类型及数量进行统计并确定药品供应商，但药事委员会的负责人往往就是医院的负责人，医院负责人的权力缺乏相应的监督制约，虽然名义上是集体讨
7、论且集体负责制，但实践中多是医院负责人负责拍板，确定药品供应商。而药品购销环节职务犯罪的隐秘性也使得相关的医疗系统主管机关监督制约流于形式，从而形成了内部管理松散，外部监督乏力的局面，极易滋生职务犯罪。2.药品价格制度不完善。医疗卫生行业维系着人民群众的健康和生命，在社会和人民群众中有着举足轻重的地位。但由于历史因素制约，我国医疗卫生事业的发展远远滞后于人民群众的需求，在实践中便造成了医疗机构相对垄断的局面，供求关系失衡，这也就在客观上导致了目前药品价格制度不完善的现状。如前文所述，医院等医疗机构与药品供应商所确定的最终成交价往往比招标价下浮约 5%-10%，而在这之后药品供应商还有相当部分利
8、润来向医院负责人行贿，这也从客观方面反映出当前药价虚高，药品价格制度不完善，使药品供应商与医院负责人之间有了可操作的利润空间，容易激发其职务犯罪的动机。正如邓宁格在其著作工会与罢工中所论述的那样， “一有适当的利润，资本就会非常胆壮起来。只要有10的利润，它就会到处被人使用；有 20的利润，就会活泼起来；有 50的利润，就会引起积极的冒险；有 100的利润，就会使人不顾一切法律；有 300的利润，就会使人不怕犯罪，甚至不怕绞首的危险” 。3.职务犯罪黑数大，且对职务犯罪的量刑偏轻，使得职务犯罪成本较低。职务犯罪黑数又称职务犯罪暗数或隐案，是指虽已实际发生但由于种种原因未予立案追究的犯罪数量。当
9、前由于职务犯罪的手法越来越隐蔽，检察机关的案件线索来源较少，因此实践中药品购销环节的职务犯罪相对来说被查处的概率较小，职务犯罪黑数大。而即便是被查处的犯罪嫌疑人，在实践中也往往存在由于量刑偏轻而存在判缓刑的居多，从总体上呈现出对职务犯罪的量刑偏轻，职务犯罪成本较低的趋势。以行贿犯罪为例，实践中检察机关为了满足侦查破案的需要，提高对受贿犯罪的打击效率，对行贿罪的处罚整体偏轻。这样在总体上便形成了巨大的经济利益和较小的犯罪代价、巨大的犯罪黑数和较小的查处比例产生的反差，进一步刺激相关人员利用职权铤而走险，触犯刑律。4.部分医疗系统领导人员的法律意识淡薄。通过对我院查处的医疗系统职务犯罪的犯罪主体分
10、析，虽然涉案的医疗系统领导人员的文化水平普遍较高，在专业技术领域也存在一技之长，但在日常的工作和生活中缺乏自律意识，以个人利益、部门利益为核心，罔视党纪国法，存在错误的权力观和不良的心理动机，如攀比失衡心理、你捞我也捞的从众心理、自以为有功的补偿心理、自作聪明的侥幸心理等，缺乏法律意识，以权谋私、权钱交易，进行职务犯罪。3、构建医疗系统药品购销环节职务犯罪预防体系的对策建议1.开展预防警示法制教育，提高医疗系统从业人员法律意识，推进廉洁文化建设。针对医疗系统的领导人员及药品销售商开展法制教育活动，通过多种形式，如法制宣讲、案例解析、专题警示教育和座谈讨论等方式，进行普法教育和预防职务犯罪警示教
11、育，以提高医疗机构从业人员的职业道德水平和遵纪守法观念，切实增强医疗系统工作人员特别是领导人员的预防职务犯罪意识，构筑预防职务犯罪的思想防线。特别要注重加强对医疗系统分管药品工作的负责人进行廉政风险防范专门培训，提高其法律意识、责任意识和廉政风险防范能力，积极推进医疗系统廉政文化建设，营造健康和谐的廉洁工作氛围，杜绝职务犯罪产生的思想条件。同时也要加强对药品销售商的法制教育，增强其守法意识，促使其廉洁从业，切断药品购销环节职务犯罪的来源。2.加大查办药品购销环节职务犯罪的力度，提升职务犯罪成本。查办药品购销环节职务犯罪案件是治理商业贿赂专项工作的重要内容，也是巩固和深化预防职务犯罪工作的重要保
12、证，必须始终抓紧抓好。一是要要加强与卫生行政、纪检监察、公安、工商、食品药品监管等执纪执法部门的协调配合，同时面向社会，通过设置公开举报电话和举报信箱等方式，及时收集案件线索和相关的证据材料；二是要进一步加大查办药品购销环节职务犯罪的力度，认真分析近年来药品购销环节职务犯罪行为变化的规律和特点，对发现的职务犯罪案件，发现一起，查办一起，决不姑息，决不手软；三是在侦查过程中，注重对证据的保全和固定，防止犯罪嫌疑人翻供，对于经查实确系职务犯罪的医疗系统工作人员，要严格依照法律规定进行定罪量刑，防止出现重罪轻刑的情形；四是对于收受贿赂但尚未触犯刑律的医疗系统从业人员，建议由卫生行政部门或所在单位视情
13、节给予通报批评、取消当年评优、评职称资格或缓聘、解职待聘，直至解聘，以及相应的党纪政纪处分。以尽量缩小犯罪黑数，提升职务犯罪的犯罪成本，并通过侦查工作促进预防工作的开展。3.有针对性地开展职务犯罪预防工作，建立预防药品购销环节职务犯罪的长效机制。建立由检察机关和卫生行政部门及有关医疗单位参加的联席会议制度，对已查办的医疗系统职务犯罪案件进行汇总剖析，有针对性地对案件暴露出的体制、机制、制度方面的漏洞和薄弱环节建章立制，研究制定切实管用的制度办法和监管措施，结合办案抓预防，坚持办案与服务并行，惩治与保护并重，打击与防治并举，有针对性地开展职务犯罪预防工作，建立预防药品购销环节职务犯罪的长效机制。
14、具体来说，需要做好以下几方面工作：一是要建立预防监督网络，依托各医疗单位纪检监察部门，面向广大人民群众，采取公开举报电话、设立举报信箱等方式，建立起由社会各界群众组成的预防监督网络，形成监督的合力；二是要合理确定医院领导的职责分工，建立健全监督制约机制，对药品采购方面的重大决策和大额度资金使用实行领导班子集体讨论决定制度，对容易滋生商业贿赂的重点部门和重点岗位的人员，要定期交流轮岗，同时加强医疗系统内部经济运行管理工作，建立健全单位内部控制制度，规范工作流程，加大内部审计力度，建立事前、事中以及全过程监管控制机制；三是要深化医德医风建设，完善记录考核制度，将医德医风状况与医务人员的岗位聘用、绩
15、效工资、晋职晋级、评先评优、定期考核等直接挂钩，充分发挥制度的约束和激励作用；四是要切实抓好药品集中采购有关制度的落实，建立药品购销环节商业贿赂不良记录，对于在药品购销活动中存在行贿行为的企业或个人，要及时列入本地商业贿赂不良记录，在药品集中采购工作中要坚决取消其所有产品的入围资格，同时对职务犯罪的易发部位、易发环节所涉及到的有关人员建立预防档案，打击医药购销领域商业贿赂行贿行为，努力促进药品购销环节的诚信体系建设，从源头上防范职务犯罪的发生。4.进一步推进药品交易所平台交易模式。重庆市药品交易所自 2011 年 4 月正式上线以来，在规范药物流通秩序和促使药价合理回归方面发挥了积极作用。一方
16、面，通过药品交易所平台进行药品买卖，药品实现直接电子挂牌交易，突出了药品买卖双方的交易主体地位，药品生产企业直接挂牌，打破药品购销多级代理体制，实现药品交易流通环节的扁平化，避免了中间环节层层加价，通过一次性确定药品价格和数量以及将人人对话变成人机对话的交易方式，减少了药品购销中人为操作的主观因素，规范了药品流通秩序，为逐步建立“调控有力、管理科学、统一开放、竞争有序”的药品流通新机制奠定了基础，降低了药品流通的综合成本，促进药价合理回归；另一方面，药品交易所平台利用网络信息技术，将交易主体、交易价格、交易过程、交易结果等信息全部公开，政府主管部门、新闻媒体和广大群众均可参与监督，药品销售企业之间的竞争由“暗战”变成了“明斗” ，实现了“阳光交易” ，有效规范了药品销售、采购行为，对促进行风建设，遏制购销环节的腐败有积极作用。因此，在后续的药品购销过程中，要继续推进药品交易所平台交易模式，规范医疗系统的药品销售和采购行为，防范职务犯罪的发
