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1、关于破坏耕地鉴定的几点思考经验交流鳓嘞芙于破坏耕垲鉴定声几点思考口赵刚刘侃姜德文刘汝琨耕地保护是指运用法律,行政,经济,技术等手段和措施,对耕地的数量和质量进行的保护.切实保护耕地,是确保农业的稳定,确保十几亿人的吃饭问题的关键.目前,我国人均占有耕地面积仅为 1.59 亩,只相当于世界人均占有耕地面积 3.75 亩的 42.4%,耕地保护问题是我国资源保护和合理利用的突出问题之一.温家宝总理在 的政府工作报告中指出,一定要守住全国耕地不少于 18 亿亩这条红线.坚决实行最严格的土地管理制度. 依法打击破坏耕地行为,是 实行最严格的耕地保护制度 的最有力武器.所以必须要实施最严格的耕地保护制度
2、,必须要有最严厉的办法来保护,必须要有效合理的利用土地,严厉地打击严重破坏耕地行为,加强耕地保护,是我们要急需解决的重要问题.实际上,国家在 1997年修订刑法时,新增了非法占用耕地罪(第 342 条),已经将耕地纳入到刑法保护的范围内;2000 年,最高法院的司法解释从数量上明确了罪与非罪的界限.但是,破坏耕地行为屡禁不止.Ys-析主要原因,也是行政机关和司法机关共同面临的问题破坏耕地程度的认定.破坏耕地鉴定具有巨大的重要性.法律规定,构成非法占用耕地罪的法定结果情节有二:一是数量较大;二是造成耕地大量毁坏.关于数量较大,最高人民法院已经在司法解释中明确界定标准.但是对于耕地毁坏程度,即对种
3、植条件严重毁坏或者严重污染程度的认定 ,还没有专门的鉴定机关,未形成统一的认定标准,使打击破坏耕地行为的法律武器无法发挥作用.笔者认为,要解决这个问题,应当从设立鉴定机构和制定认定标准两方面人手.现就完善破坏耕地程度鉴定淡几点体会.一,建,-5-鉴定机构国土资源部与最高人民法院,最高人民检察院,公安部联合下发关于国土资源行政主管部门移送涉嫌国土资源犯罪案件若干意见(国土资发2008203 号) 文件明确规定 需要认定耕地破坏程度的,可以向国土资源行政主管部门提出申请,由国土资源行政主管部门出具鉴定结论. 根据该文件的规定,国土资源行政主管部门应设立专门的耕地破坏程度鉴定机构.机构名称可以设置为
4、耕地毁坏程度鉴定所或鉴定委员会.其条件应当符合:(一)这是一个专业技术机构认定耕地破坏程度,必须得到充分的考虑到土地的盐碱化,沙漠化等问题,还涉及到土地本身的特质,介入原因等各个可能造成土地毁坏的因素,鉴定结论是鉴定人依据科学知识对案件中的有关专门性问题所作的分析,鉴别和判断.鉴定机构应由土地方面的专家组成.(二)这是一个公正的鉴定机构独立的鉴定机构存在的意义就是要切实保障当事人的合法权益,维护法律的正确实施,在全社会实现公平和正义.执法实践证明,对于独立鉴定机构做出的鉴定结论一般都能得到社会和公众的认可.考虑 203 号文件已经将国土资源行政主管部门列为鉴定主体,为保持立法的连续性和新机构设
5、置的稳妥性,可以暂由国土资源行政主管部门组织鉴定委员会,并承担秘书职责,需要出具鉴定结论时,临时召集相关专家论证并出具鉴定结论,国土资源行政主管部门在鉴定报告上盖章.(三)成立专家组根据国土资源部,最高人民检察院,公安部关于国土资源行政主管部 f-I 移送涉嫌国土资源犯罪案件若干意见(国土资发【2008203 号)的规定,成立了耕地破坏程度鉴定领导小组.为了规范耕地破坏程度专家鉴定,评审管理,有效发挥专家鉴定和咨询作用,保证优质,高效,公正地完成耕地破坏程度鉴定工作,应制定耕地破坏程度专家鉴定评审制度,牡丹江市耕地破坏程度鉴定暂行办法,该制度中明确了鉴定范围,规定了鉴定,评审专家应具备的条件,
6、同时对鉴定,评审专家库建立,鉴定评审专家的权利和义务,鉴定评审专家的使用和管理等都做了详细的规定和说明.专家组成员由农委,水务,土地学会,环保,国土等部门人员组成.(四)这是一个独立承担责 4-2 的机构鉴定结论有重要的行政和司法意义,鉴定机构和鉴定人应当对鉴定结论承担法律责任,将其单独设置,有利于规范其行为,明确其责任,有利于国土资源行政主管部门和司法鉴定主管部门对其的监管.(五)这是一个单独核算的机构业务的专业性导致了人员的专家化,人员的专家化使机构要承担一定的人力成本,将其独立于行政主管部门之外,设定为单独核算民事主体,有利于其健康发展.二,制定鉴定标准耕地毁坏鉴定标准,是国土行政执法对
7、破坏耕地行为司法制裁的依据,是一个专业的执法依据,应由国土资源行政主管部门统一制定(或由地方国土资源行政主管部门组织制定地方性的标准).其中涉及如下各项:(一)标准制定成员耕地毁坏标准涉及农业科学,土壤科学和土地执法等多方面,制定耕地毁坏认定标准应当由国土资源行政主管部门组织法律,土壤,环保,农业技术专家共同研究制定.(二)标准制定原则1.综合性原则破坏耕地行为不仅仅包括将农用地用作建设用地,也包括在农业用途范围内违反土地的核准用途,进行毁坏土地原有特质的其他农业范围内的使用;而且即使没有改变土地的原有用途,破坏性使用土地也可能造成其日黑龙江国土资源 2012.2种植条件的大量破坏.这就要求在
8、判定耕地毁坏程度时,必须考虑综合各种因素,这些因素包括,耕地类型(水田,旱田或菜地等), 所在区域(基本农田区内或普通耕地),对周边耕地影响程度,破坏后恢复整理成本,恢复需要的时间以及土地本身的特质,介入原因等各个可能造成土地毁坏的因素等等.2.分类指导原则耕地破坏行为主要表现为:违反规定,在耕地上建窑,建房,建坟或者擅自挖砂,采石,采矿,取土,严重毁坏种植条件或者开发宜农荒地造成土质退化,水土流失的行为;向耕地提供不符合国家标准的肥料,堆放城市垃圾或者有害的固体,流动废弃物的行为;滥用化肥 ,农药,造成耕地污染,地力衰退的行为;擅自将耕地改为渔塘或栽树种果的行为;荒废耕地的行为,等等.不同类
9、型的耕地破坏行为表现的形式不同,对耕地生产能力,恢复的难易程度,恢复成本等各不相同,因此要根据耕地破坏行为区别对待.3.可操作原则表征耕地生产能力和耕作管理的因素很多,有些因素从耕地外表形态上变化明显(如在耕地上建窑,建房,建坟或者擅自挖砂,采石,采矿,取土等),容易识别判断,而有些是隐形的,从耕地外表形态上变化不容易判断,如土壤污染等,但由于土壤性质恶化严重影响了作物生长;有些因素是易变的,可测量的,而有些因素是相对稳定的,难以量测的.为了能够为土地执法提供科学,客观,公正的认定标准,需要根据不同破坏耕地行为,尽量选择容易定量鉴别的因素(土壤属性)作为制定认定标准的依据,使制定的认定标准具有
10、较强的可操作性.4.耕地破坏程度认定与耕地恢复难易程度认定相当原贝 U不同类型的耕地破坏行为在对耕地破坏后,其恢复耕地生产能力的难易程度各不相同,恢复所需的成本和时间等也相差悬殊.因此,在制定耕地破坏认定标准时,要充分考虑不同类型耕地破坏行为的后果,根据恢复耕地的难易程度,恢复所需的成本和时间等因素区别对待,尽量保证耕地破坏程度的认定与耕地恢复难易程度的认定相当.(三)标准制定依据耕地毁坏标准涉及关于土地种植条件的质量评价,应当以现存的农用地分等规程,农用地定级规程,食用农产品产地环境质量评价标准,温室蔬菜产地质量评价标准,土壤环境质量标准,土壤环境监测技术规范等一系列的技术指导性标准为基础.
11、对照这些已有的技术成果,在实际工作中结合具体的土地破坏情况,与相邻土地技术指标的对照情况,判断土地的破坏和污染程度,制定统一的认定标准.(四)确定标准耕地破坏程度分为轻度,中度,重度三个等级.构成下列条件之一的为耕地轻度破坏:在耕地上硬化和建设建筑物或构筑物,造成耕地无法耕种的实际面积占其占地面积 20%以下(含 20%)的;在耕地上挖砂,取土,采石,采矿,剥离耕作层等,造成耕地耕作层破坏10cm 以下(含 lOom),种植条件受破坏的; 堆放固体废弃物或其他物料,造成一季农作物无法种植的;抛洒有害物品,造成一季农作物损失的.构成下列条件之一的为耕地中度破坏:在耕地上硬化和建设建筑物或构筑物,
12、使耕地无法耕种的实际面积占其占地面积 20%以上 40%以下的(含 40%);在耕地上挖砂,取土,采石,采矿,剥离耕作层等,造成耕地耕作层破坏 lOem 以上 20cm 以下( 含 20era),种植条件受严重破坏的;堆放固体废弃物或其他物料,造成二季农作物无法种植的;抛洒有害物品,造成二季农作物无法种植的 .构成下列条件之一的为耕地重度破坏:在耕地上硬化和建设建筑物或构筑物,使耕地无法耕种的实际面积占其占地面积超过 40%以上的;在耕地上挖砂,取土采石,采矿,剥离耕作层等,造成耕地耕作层破坏 20cm 以上,种植条件遭毁坏无法耕种的;造成农作物无法种植的;抛洒有害物品,造成农作物无法种植的.
13、三,鉴定工作程序(一)鉴定工作程序依据黑龙江省国土资源专家评审制度,规范耕地破坏程度鉴定制度,有效发挥专家咨询作用,确保优质,高效,公正地完成市国土资源局耕地破坏程度鉴定工作.办公室负责建立市国土资源局耕地破坏程度鉴定专家库,专家库人员由市国土资源局,市土地学会,市农业技术推广总站,水土保持,环保等部门的近 20 位专业技术人员组成.每次鉴定专家组成员不少于 5 人,采取随机抽取或者指派方式进行.鉴定专家组要亲临现场按照有关技术规程进行耕地破坏程度鉴定,写出耕地破坏程度鉴定报告并提交到办公室,由办公室负责上报局鉴定领导小组,召开领导小组会议研究决定,形成会议纪要,办公室负责拟定耕地破坏程度鉴定
14、书 ,经领导小组组长签字后,送达申请鉴定单位.(二)破坏耕地的鉴定组结论破坏耕地鉴定工作,为了能够保护国家土地资源严厉打击违法行为,对违法行为进行处罚的重要依据,所以破坏耕地鉴定结论对于违法案件的定性具有重要的意义.(三)破坏耕地鉴定的成果应用在耕地破坏程度鉴定书中应明确规定其应用范围, 破坏耕地鉴定成果只能作为认定破坏耕地程度的依据,不能作为其他用途,未经本单位同意,将本鉴定作为其他用途向其他单位和个人提供,导致不当后果,本单位不承担相应责任.其目的就是防止成果的扩大化.(四)工作纪律鉴定工作必须遵守法律,法规,规章,遵守职业道德和职业纪律,尊重科学,遵守相关技术操作规范.鉴定组成员不得接受鉴定申请单位,被鉴定人宴请或收受现金,有价证券,物品,对自己做出的鉴定意见负责.(作者单位: 牡丹江市国土资源局)黑龙江国土资源 2012.2 日
