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1、( 一 ) 西部大开发易导致我国发达地区向西部地区转移环境污染自 80 年代初期以来 , 随着国家经济建设重点转移以及各方面经济政策的优惠 , 东部沿海地区凭借优越地理位置和政策机遇 , 工业得到了迅速发展 。 1985 年到 1995 年沿海地区工业产值占全国比重由 60 . 4 %提到 66 . 0 %, 而西部地区由 12 . 4 %下降到 9 . 9 %。 “九五 ”期间中央对中西部 地 区 采 取 的 系 列 促 进 发 展 的 对 策虽在中部取得了良好的效果 , 但由于深居内陆 , 基础设施薄弱等原因 , 西部地区工业产值占全国的比重仍下了 0 . 8 个百分点 。 尤其是西北 5
2、 省区国土面积占全国的 32 . 1 %人口占全国的 7 . 1 %, 但工业产值仅占全 国3 . 0 %。 西部现有工业水平的差距使快速发展 、 缩 小 与 沿 海 的 差 距 成 为 西 部 众 所 期 盼 的 头 等 大 事 , 因 此 易则和国际环境保护惯例的行为 , 且在客观上侵犯了接受环境污染的发展中国 家 的 环 境 权 益 , 但 由 于 发 展国 家受科学技术水平的限制及部分成员个体经济利益 的 趋 动 , 往 往 对 这 种 具 有 潜 伏 性 的 污 染 危 害 转 嫁 缺应有的认识和防范 , 往往对这种具有潜伏性的污染危 害 转 嫁 缺 乏 应 有 的 认 识 和 防
3、范 , 客 观 上 常 常 给 污 染嫁 者留下可乘之机 。 我国西部经济不发达 , 公众的 环 境 意 识 普 遍 不 高 , 对 污 染 危 害 缺 乏 足 够 的 了 解 。 环保护整体水平与发达地区和国家的较大差距导致在经济发展中容易成为污染物转嫁的对象 。( 三 ) 中国加入 WTO 西部将面临接受污染转嫁的挑战加 入 WTO 对中国环境保护而言机遇与 挑 战 同 在 。 一 方 面 全 面 削 减 关 税 、 开 放 市 场 有 利 于 政 府 合 理进 行经济结构 、 产业结构的调整 , 淘汰污染严 惩 、 高 能 耗 、 低 效 益 的 行 业 , 而 选 择 无 污 染 或
4、少 污 染 、 低耗 的高新技术 。 有利于削减污染物排放总量 , 减轻 大 气 污 染 等 环 境 污 染 的 程 度 , 有 利 于 环 境 保 护 。 但 另方面全球性与区域性贸易自由化 , 特别是不加限制的 贸 易 可 能 导 致 环 境 破 坏 , 尤 其 是 在 环 境 政 策 软 弱 无的 国家 , 对环境的危害更大 。 我国西部地区如果不采取强有力的环境保护 措 施 , 其 势 必 成 为 污 染 转 嫁 的点区域 。 因为客观上我国西部地区环境保护的技术 手 段 、 思 想 意 识 、 地 方 政 策 体 系 及 管 理 效 益 等 方 面 和达 国家和地区相比均有较大的差距
5、 。 加 入 WTO 后 , 西 部 地 区 如 果 不 注 重 采 取 强 有 力 的 环 保 措 施 , 将 会致 以损害其自身环境为代价提高其在国际贸易中 的 比 较 优 势 。 在 没 有 对 此 补 贴 的 情 况 下 , 无 疑 将 鼓 励 对生 污染产品生产的专业化 。 希望用这种不控制国内污染 的 方 法 增 加 国 际 竞 争 力 的 发 展 必 将 导 致 该 地 区 成污染转嫁的重灾区 。基于以上原因 , 西部发展中必须兼顾经济和环保效益 , 并加强对污染转嫁的法律控制 。二 我国控制污染转嫁的法律规定及其缺陷我 国关于污染转嫁的法律主要散见于国家制定颁 布 的 环 境
6、法 律 、 法 规 和 地 方 立 法 机 关 制 定 的 地 方 法相关国际公约中的规定 。 我国 现 行 环 境 保 护 法 第 24 条 规 定 : “任 何 单 位 不 得 将 产 生 严 重 污 染 的 生 产备转移给没有污染防治能 力 的 单 位 使 用 ”。 水 污 染 防 治 法 及 大 气 污 染 防 治 法 也 规 定 , 对 国 务 院 公禁 止生产 、 禁止销售 、 禁止进口 、 禁 止 使 用 的 严 重 污 染 水 环 境 、 大 气 环 境 的 设 备 不 得 生 产 、 销 售 和 进并对因此而被淘汰的设备不 得 转 让 给 他 人 使 用 。 我 国 固 体
7、废 物 污 染 环 境 防 治 法 第 24 条 规 定 : “禁 止国 境外的固体废物进境倾倒 、 堆放 、 处置 ”, 第 25 条规定 : “ 国 家 禁 止 进 口 不 能 用 作 原 料 的 固 体 废 物 ;制进口可以用作原料的固体废物 。 ”并规定由国务院环境保护行政主管部门会同国务院对外经济贸易主管门制定 、 调整并公布可以用作原料进口的固体废物 的 目 录 , 未 列 入 该 目 录 的 固 体 废 物 禁 止 进 口 。 确 有 必进 口列入前款规定目录中的固体废物用作原料的 , 必须 经 国 务 院 环 境 保 护 行 政 主 管 部 门 会 同 国 务 院 对 经贸易主
8、管部门审查许可 , 方可进口 。 为此 , 我国 1996 年由国家环保局等发布了 废物进口环境保护管理行 规定 并适用于我国领域内从事废物进口的 活 动 及 其 环 境 监 督 管 理 。 根 据 实 际 需 要 1996 年 9 月 2 日家商检局还发布了 进口废物装运前检验管理办法 ( 试行 ) 等 。在国际方面 , 我国已加入 了 控 制 危 险 废 物 越 境 转 移 及 其 处 置 巴 塞 尔 公 约 、 联 合 国 气 候 变 化 框 架约 等国际公约 。 作为主权国我国有权依法禁止各 种 污 染 物 的 进 入 及 对 我 国 环 境 的 不 良 影 响 。 同 时 , 作国
9、际公约成员国有义务防止自己的污染物非法出 境 造 成 他 国 污 染 。 上 述 法 律 法 规 表 明 , 我 国 关 于 防 止 污转嫁的国家立法 , 存在以下缺陷 。 第一 , 缺乏系统性 和 配 套 性 ; 第 二 , 缺 乏 保 障 其 实 施 的 强 有 力 的 监 督制 ; 第三 , 缺乏严格的惩罚规范 ; 第四 , 缺乏国内法和 国 际 法 之 间 较 好 地 协 调 。 这 些 客 观 上 均 影 响 到 我对污染转嫁的有效防治 。 西部各省现有地方环境法关于防止污染转嫁的相关立法均参考了国家法律的规一般包含四方面内容 : 即 引进技术和设备必须符合国家和省环境保护的规定 ;
10、 禁止将国外 、 境外有有 害废弃物转移到本省内处置 ; 任何单位不得将产生 严 重 污 染 的 生 产 设 备 委 托 或 转 移 给 没 有 污 染 防 治力的单位使用 ; 对违反前述规定的行为给予行 政 处 罚 , 主 要 包 括 警 告 、 罚 款 等 。 这 些 规 定 的 主 要 缺 陷于 第一 , 规范和调整的环境利用行为过于单一 , 其 一 般 仅 涉 及 到 上 述 范 围 转 移 污 染 的 方 式 。 第 二 , 没 有21 健全环境监督管理机构 , 提高管理人员从业水 平 确 保 依 法 行 政 。 西 部 大 开 发 和 我 国 加 入 WTO 必导致新的环境问题不断
11、出现 , 因此要求对环境开发 利 用 行 为 监 督 的 制 度 化 、 法 律 化 。 西 部 各 省 市 现 有 环 监 督管理机构不能满足未来西部发展的需要 。 主要表现 为 一 是 基 层 环 境 管 理 机 构 在 机 构 的 设 置 和 人 员 配 方面有待于加强 。 二是现有在岗人员业务水平参差 不 齐 , 有 相 当 一 部 分 人 员 缺 乏 起 码 的 专 业 知 识 ; 三 是 处理和应对新型环境污染和破坏事故 , 特别是高科技 带 来 的 环 境 问 题 的 人 员 奇 缺 。 在 客 观 上 不 能 保 证 较地依法行使监督权 。 因此必须采取有效措施使这种 状 况
12、得 到 改 善 , 以 保 障 环 境 行 政 监 督 管 理 的 及 时 性 、学性 、 合法性 、 有效性 。家 标准 , 并 应 参 考 国 际 同 类 标 准 。 逐 步 在 西 部 地 区 全 面 推 行 ISO14000 环 境 管 理 系 列 标 准 。 因ISO14000 环境管理系列标准在要求组 织 ( 企业 ) 建 立 环 境 管 理 体 系 , 除 承 诺 遵 守 本 国 法 律 法 规 及 预 防 为 持 续改进外 , 而且不以单一的环境要 素 和 污 染 因 子 为 对 象 , 重 在 要 求 企 业 管 理 环 境 体 系 的 完 整 性 和 持 续强 调在生产过程
13、中 , 控制污染 、 实施节能 、 降耗 、 减污为 目 标 的 清 洁 生 产 。 其 要 求 所 有 要 素 都 应 形 成 文 件 并达到有关职工等 。 该标准被要求广泛适用于发展中和发达国家及各种行业 。 我国虽于 1996 年起就在全国展 了对 ISO14000 试点审校 , 但进展十分缓慢 。 特别是西 部 大 部 分 企 业 对 此 缺 乏 认 识 , 不 重 视 。 因 此 , 我 国尽快在西部地区推广该标准体系 , 特别是应依法规定外国企业应依据其本国 、 中国及 ISO14000 的要求解决境问题 。 同时应制定与控制污染转嫁的法律相配套的其他法律和政策 , 包括土地 、
14、草原 、 森林 、 水资源 、 矿产源及其他能源保护方面的法律和政策 , 以促进和保障控制污染转嫁的法律规范得以实施 。( 四 ) 加强国际合作促进污染转嫁法律控制中国是一个环境大国 , 中国的环境 问 题 在 发 展 中 国 家 具 有 普 遍 性 , 因 此 中 国 的 环 境 状 况 受 世 人 瞩尼克松曾在向国会作污染报告时特别指出 :“如果把与世界人口 1/ 5 的中国放在一边 , 那么解决世界面临重大环境问题是不可能的 。 ” 特别是目前世界环 境 状 况 和 解 决 环 境 问 题 的 经 验 表 明 , 保 护 环 境 已 不 再 是个国家或某个地区的私事 , 而是属于全人类的
15、责 任 。 环 境 质 量 的 好 坏 涉 及 到 全 人 类 共 同 的 命 运 。 因 此 ,者 认为 西部地区污染转嫁的控制和环境问题的 解 决 应 在 发 挥 自 身 能 力 的 同 时 , 积 极 寻 求 国 际 援 助 , 包资金 、 技术 、 人才等方面的支援 ; 应加强污染治 理 、 生 态 恢 复 、 生 态 保 护 、 资 源 开 发 利 用 及 废 弃 物 处等 方面的国际合作 , 吸引国外先进环境保护技术 , 积 极 发 展 环 保 产 业 , 并 把 环 保 产 业 作 为 西 部 发 展 中 的要 行业 , 引进竞争机制 , 并逐步实现污染治理市场 化 ; 应 注
16、重 吸 收 国 外 环 境 管 理 的 先 进 经 验 , 建 立 与际接轨的环境监测系统 , 把西部生态环境监测纳入 国 际 范 畴 ; 加 强 对 发 达 国 家 环 境 法 的 研 究 , 特 别 是关控制污染转嫁的法律 的 确 定 , 以 适 应 加 入 WTO 后 的 环 境 保 护 需 要 , 实 现 西 部 经 济 与 环 保 的 同 步 发西部与我国发达地区的同步发展 、 西部与国际的同步发展 。注 : 中西部地区工业化战略与政策研究 , 加快中西部工业化进程研 究 课 题 组 经 济 研 究 参 考 , 2000 年2 期第 10 页 。 控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔条约 序言部分规定 :“充分确认任何国家享
