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1、1加强规范性文件监督管理的思考内容摘要：行政规范性文件是行政管理的有效手段，是政府及其职能部门依法行政的依据，加强对行政规范性文件的监督管理，对全面推进依法行政、加快建设法治政府进程发挥着积极的作用。在我市的规范性文件监督管理过程中还存在着许多的问题，规范性文件在程序和内容上都有不严格不规范的现象。实践中发现，在规范性文件的立项、调研、起草、协调、审查、发布、备案、评估各个环节中都有可能出现这样或那样的问题，针对这些问题进行一下汇总和判断、剖析和探索，以图尽最大努力将我市规范性文件的监督管理水平提高到一个新的层次，尽可能做到完善。关键词：规范性文件 管理 思考 行政规范性文件是具有公共事务管理
2、职能的行政机关或授权组织，为贯彻执行法律、法规、 规 章和相关政策而制定的具有普遍约束力的法律性文书。行政规范性文件是行政管理的有效手段，是政府及其职能部门依法行政的依据，行政规 范性文件所涉及事项与广大人民群众的生产生活息息相关，也是职能部门实施法律、法规、规章，履行公共服 务 和社会管理职能的重要方式，在政府工作中发挥着重要作用。加强对行政规范性文件的监督管理，对全面推进依法行政、加快建设法治政府进程发挥着积极的作用。国务院全面推进依法行政实施纲要颁布实施以来，各级政府及其部门不断完善行政规范性文件制定和备案审查制度，从源头上有效预防了违法行政和不当行政。但同时，在各级政府和部门中，行政规
3、范性文件制定和备案审查工作中还存在不规范的现象和一些问题，这就需要我们进一步加强对行政规范性文件监督管理必要性的认识，深化 对行政规范性文件立项制定、审查备案及效果评估等工作的管理，认真研究和把握行政规范性文件监督管理工作中存在的突出问题，采取有效措施予以解决，把行政规范性文件监督管理提高到一个新的水平。一、目前工作中，行政规范性文件管理工作还存在一些问题，主要有以下几方面：（一）制定程序不严格、不规范1、行政规范性文件立项随意性很强。很多政府和部门对年度的规范性文件制定没有规划和计划，即使有也和实际工作差距较大，在行政工作中随需随制定，造成规范性文件立项的随意性。2、行政规范性文件制定程序缺
4、失。没有遵循调研起草- 征求意见-协调分歧-法律审查-签发公布-上报审查的程序制定规范性文件，缺少必要的调研、论证2程序，在没有广泛征求意见、集体讨论，没有进行充分酝酿、论证的情况下，便草草出台，缺乏制定规范性文件所必需的公众参与的程序。3、部门制定行政规范性文件没有严格落实前置审查和备案制度，导致一些违法或有瑕疵的规范性文件出台。（二）行政规范性文件在内容上存在与上位法相抵触的问题在没有上位法依据的情况下，有些行政规范性文件随意创设行政许可项目或增设实施行政许可的条件，如增设备案部门等；有的违法设定行政强制措施，如：滞留车辆、物品等；有的自行设定行政处罚，如设定的警告、罚款等；有的违反国家规
5、定减免税费，如某地方为加大招商引资优惠力度，规定对本地某区域内企业税费减半征收。这些规范性文件，因其内容违法注定自其一制定始就意味着无效，它违法为公民、法人和其他组织增加义务、限制权利，为执法机关依法行政设置障碍；在实践中引起执法矛盾。（三）行政规范性文件发布形式不统一，社会知晓率低1、现行的规范性文件文号不统一、有多种文号，就政府而言，有政府令、政发、政办发等，由于没有规范而统一的辨识形式，使规范性文件的备案机关对下级报备文件监管脱节，容易出现漏报现象。因此同一个机关制发的规范性文件使用统一的文号是必要的。2、不向社会公开发布的问题也存在。规范性文件制定出台，应当通过政府公报、政府网站或当地
6、报刊等媒体向社会公布。实际工作中，有些规范性文件只作为行政机关行使行政职能的一种证据，发布范围较小，有的只发送相关部门和领导，而公众知悉范围小，这样既侵害了公众的知情权，降低了老百姓对行政机关的信任，又导致规范性文件难以真正得到贯彻实施。（四）在行政规范性文件的备案审查方面存在有件不备和备案不及时、不规范现象备案审查是行政规范性文件管理的一种重要方式，有利于及时发现和纠正违法、不当的规范性文件，对维护社会主义法制统一起着重要的作用。然而在实践中，行政规范性文件的备案审查管理制度未得到切实执行：1、在县（市区）及政府部门中应备不备的现象仍很突出，存在未报或漏报现象；2、行政规范性文件报备不及时的
7、现象也很普遍。文件制发机关没有遵循在发文之日15内报备案机关备案的规定，不备或年终一次性备案现象存在，这3使得一些违法文件得不到及时纠正。3、在备案的行政规范性文件中，备案形式也不符合要求。有些部门报备规范性文件时，没有随附备案报告、起草说明，有的申请备案机关不是县市区政府而是县市区政府法制办，有的采用规范性文件复印件报备等。（五）在行政规范性文件发布实施后没有建立起有效的效果评估体系，对规范性文件发布实施后的监督管理途径有待拓宽。国务院全面推进依法行政实施纲要明确要求：“规章、规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估。 ”而实践中普遍存在规范性文件效果评估制度的缺失。
8、政府规范性文件实施效果评估根据工作实际需要，通过座谈会、网上问卷调查或公开征求意见、文献检索等方法收集、分析信息资料，组织专家分析或召开论证会等多种方式进行评估，对正在实施的行政规范性文件的合法性、合理性、科学性、协调性、操作性、规范性、完善性和实施效果的一个综合评价，并提出评估报告，作为规范性文件事后监督及常规清理的一个重要依据。逐步建立经常化、科学化和形式多样化的评估体系是非常必要的。二、问题存在的原因：首先，从思想认识上讲，最主要是受传统行政观念影响，一些行政机关在行政管理中，习惯于用行政指令来代替行政规范性文件立项的准备工作，习惯于用设规立制来解决已存在的现实问题。在审查下级政府和部门
9、送审的的规范性文件中，起草制定报送程序不规范，没有严格按照行政规范性文件管理规定要求办理。另外在内容方面，增设行政许可条件、设定行政处罚和税费减免情况也存在，这是我国法律法规所不允许的，这种现象的存在与部分行政机关法治观念淡漠有关，在考虑问题上往往更多的从谋求狭隘的地方利益和部门利益出发，缺少全局意识，从而导致规范性文件程序不规范、内容违法。其次，从制度机制上讲，行政规范性文件制定和备案审查的有关程序制度、工作机制不够完善，有些政府部门制定的规范性文件较少，再加上部门内部没有专门的法制机构、没有系统的规范性文件管理规定，工作人员对规范性文件从立项到起草到审查到备案一系列的管理制度不熟悉，导致本
10、部门规范性文件制定起草和备案审查等工作的不规范。 第三，从机构和队伍建设讲，行政规范性文件制定和备案审查不规范的一个主要原因是，现有机构和人员与工作要求不相适应，特别是有些基层政府和4部门的法制机构不健全：有的部门没有专门的法制科室，由其它科室办理法规事务，在人员配置、 经费安排等方面也无法适应日益增加的法制任务要求，对规范性文件制定和备案审查工作无法做精做细。三、加强和完善行政规范性文件制定和备案审查工作的措施从源头入手，完善行政规范性文件管理制度，使规范性文件的管理有章可循，是监督和管理规范性文件工作的首要任务。2010年我市修改并出台了衡水市行政规范性文件管理规定（政府令2010第1号）
11、、 衡水市行政机关制定规范性文件指导规则（衡政20105号），对规范性文件管理的制度进行了完善，细化措施、强化监督，把监督管理工作贯穿于规范性文件制定出台的全过程，着力规范规范性文件立项、起草、审查、决定、公布与备案的全过程，使规范性文件从立项制定到公布备案各个环节都有制度规范，从制度上保证了规范性文件管理工作的正常运转。有了制度的支撑，行政规范性文件管理做到了有章可循。如何进一步提高规范性文件质量、加强规范性文件监督和管理，可以从以下几方面入手：1加强宣传教育。 对行政规范性文件制定和备案等相关管理规定加强学习、宣传 培训力度，进一步培育和强化各级政府和部门法制工作人员和领导干部的社会主义法
12、治观念，宣传制度建设在政府法制建设中的基础性、全局性的意义，自上而下的为全面提升规范性文件制定和备案审查工作的法制化水平奠定良好的思想基础，得以使平面的制度得到立体的执行。2注重队伍建设。各地各部门要在法制机构中确定专门的内设机构和专职人员负责行政规范性文件制定和备案审查工作，注重人员政治觉悟和工作热情的提升，加强业务知识和工作素质教育，提高业务能力和工作水平，在机构设置、人 员配置、经费安排等方面要适应法制工作包括规范性文件制定和备案审查工作的需要。（三）狠抓工作重点。一是完善程序制度。解决程序的缺位是加强行政规范性文件制定和备案审查工作的关键，因此，必须进一步加强程序制度建设，严格程序制度
13、落实，从听取各方意见、多方协商、内审核到会议通过、统一审查，使每一项制度都成为规范性文件合法合理的一道关口。二是落实前置审查机制，将备案 审查和前置审查相结合，前置审查为主，备案审查为辅，做到有备必审、有错 必纠，有 纠 必正，切 实发挥规范性文件审查的作用。与事后的文件备案相比，前置审查是将监督的关口前移，可以避免备案的相对滞后性，同时5也有效地解决行政违法和滥用职权问题，而且纠错的成本低、效率高。三是完善效果评估机制。在政府规范性文件颁布实施一定时间后，根据文件制定目的对社会实施效果、存在问题、影响因素等进行全面跟踪调查、分析评估，并提出评估意见，按照一定的标准和程序对规范性文件相关内容的
14、合法性、合理性、可操作性及其对规范性文件发布实施后社会效果有效的监督，按照依法行政的基本要求，在认真调查研究和总结经验的基础上，积极研究建立具有科学性、规范性和可操作性的效果评估标准和评估机制，为规范性文件制定、修改和定期及不定期的清理提供实践依据，增强规范性文件的科学性，完善性，保证政令统一。四是严把审查关口。起草部门提请政府审查的行政规范性文件送审稿，由政府法制机构统一收文审查，部门规范性文件由部门法制机构统一审核、修改、经部门领导集体讨论通过，主要负责人签署意见后，报送本级政府法制机构审查。必要时可以通过专家咨询、论证会等到方式研究论证，并征求各方意见，充分发挥法制机构审查作用。五是完善
15、责任制度。按照有权必有责的要求，对有关规范性文件制定和备案审查工作的责任规定进行认真梳理、分析，借鉴其他方面法律责任立法制度的有益经验，结合规范性文件制定和备案审查工作的实际，依法建立完善的责任制度，增强工作人员责任心。（四）加强落实监督。要着力加强工作指导和监督检查力度，各级政府法制机构要充分发挥监督指导职能，进一步加强对政府、各部门和下级政府规范性文件审查、 备案工作的指导和监督检查力度。同时要深入推进规范性文件制定和备案审查制度等各项制度落到实处，通过定期检查、不定期抽查、考核评估及对个别工作落后的县（市区）政府或部门专项督查等方式，及时对发现的不审查、不备 案、不及 时 、不 规范等问题提出整改意见，进一步提高规范性文件的备案率、 规范率。通过对行政规范性文件从程序到内容、从立项到发布等各个环节的严格规范的监督和管理，提高行政规范性文件的质量，从源头上规范行政管理行为的依据，只有使行政规范性文件本身达到“规 范” ，才能使行政管理机关实施行政管理行为有“ 规” 有“范” ，才能更好的服务 社会生活生产。
