《发达国家解决失地农民问题的借鉴与我国的政策建议》由会员分享，可在线阅读，更多相关《发达国家解决失地农民问题的借鉴与我国的政策建议（9页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、 发达国家解决失地农民问题的借鉴与我国的政策建议新闻来源： 中国农村研究网 作者:廖红丰更新时间:2005-08-25摘要：文章对我国城市化进程中失地农民利益受损的表现进行了简要分析，阐述发达国家和地区解决失地农民问题经验，借鉴其经验，对我国失地农民土地权益保障问题提出了一些政策性的建议与对策关键词：失地农民；利益受损；借鉴；建议一、失地农民的利益受损的表现1、征地补偿偏低，政府“低征高卖”，农民享受不到土地增值带来的好处土地的巨额差价刺激了政府官员“寻租”，导致孳生腐败。我国实行征地补偿办法，补偿费虽然存在一定的地区差异，但从全国看，现金形式的补偿标准通常仅在每亩1.53.5万元之间。我国现
2、行的土地管理法规定：对征地农民的补偿，按前 3年农业的平均产值来计算。但是，近几年农产品价格不断下降，农产品出现“卖难” ，按法定标准算出来的补偿标准太低，根本不能解决失地农民的长远生计。即便如此，一些地方还在打农民主意，连低廉的法定补偿款也不兑现。这种不顾农民生计，只给失地农民发一点安置补助费的做法，严重损害了农民利益。一些地方政府官员在畸形政绩观驱使下，利用现行征地制度的不足和其掌管征地的主导权，把土地当作第二财政，以地生财，赚取“快钱 ”，从而出现了“ 低征高卖”现象。目前 ,政府向农民征用土地时按农业生产的边际收益支付补偿安置费,即对农民永久性的一次性补偿,向社会拍卖时按土地的市场价格
3、成交,增值达数倍、数十倍甚至数百倍,形成价格上的巨大差距。而农村土地所有者并没有分享土地出让后的增值。据国家权威部门估算,改革开放以后,通过低价征用农民土地最少使农民蒙受了20000亿元的损失。利益分配的巨大失衡,既容易引发失地农民的不满,也容易产生“寻租”和政府官员腐败问题。而在征用和出让价格上产生的巨大利润空间，同时也为土地违法行为的产生提供了孳生的土壤。2、征地补偿金分配被层层截留，村级留用管理不规范土地征用过程中，土地收益为土地的所有权及使用权收益，因此这部分收益应该在失去土地所有权及使用权的产权主体之间进行分配，即在集体经济组织及农民个人之间进行合理的分配。然而在实际中，一些县、乡镇
4、政府也参与补偿收益的分配，从而导致集体经济组织及农民个人获取的补偿收益减少。由于留村的补偿款份额较大,且缺乏严格的监督管理机制,有些村干部用征地补偿费支付村里的日常行政开支,甚至用来发放村干部的工资,更有少数村干部依靠手中的权力大肆挥霍失地农民的保命钱,有的干脆强取豪夺将集体资产收归自家囊中。乡(镇) 、村、组的层层截流,不当的使用和管理又往往导致农民所得进一步减少,造成了大量的上访、对抗事件。我国有关土地法律规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有，从而使农民的土地使用权成为虚置。3、失地农民的生活保障问题比较突出失地农民文化素质和劳动技能
5、偏低，就业难问题比较突出。许多农民因征地从农业转产后，主要从事一些技术要求不高的体力劳动。随着经济发展，劳动力市场逐步由单纯的体力型向专业型、技能型转变，低素质的失地农民就业难度大，部分农民还存在着 高不成低不就的就业观念障碍。一些农民分到土地征用补偿款后，很快就花光，他们中一部分人成为没有土地、没有资金、没有生活保障的“流民” 。同时，由于政府的社会保障制度和就业制度等公共物品严重短缺,导致不少农民失地失业,危及基本生计。失地农民的养老、医疗等社会保障问题得不到妥善解决,生活风险凸现。失地农民成为“上班无岗,种田无地, 低保无份”的“ 三无”人员，成为新的弱势群体，游走在社会的边缘。二、发达
6、国家和地区解决征地与失地农民问题的经验与借鉴在国外，都有严格的法律和征地程序作为保障，并在议会、法院、新闻媒体、民间组织的严格监督下进行。一般来说，政府征地的目的必须是出于维护公共利益的需要，而且要在充分尊重和保障农民合法权益的前提下，以平等、自愿、互利的原则，在征地双方平等协商基础之上，按照土地的市场价格进行补偿，并对失地农民以后的生活问题作出一系列安排。1、英国的做法在英国，政府和职能部门征用土地的依据是一部在英格兰和威尔士实施的强制征购土地法 ，而且征地必须经过议会的批准才可以进行。而确认是否适用强制征购土地法的门槛是很高的。征地部门必须证明该项目是“ 一个令人信服的符合公众利益的案例”
7、，比如证明该项目所带来的好处超过某些被剥夺土地的人受到的损失。当议会确认土地的使用目的是有利于公众利益后，用地部门可以依法获得强制征用土地的权力。强制征地程序作为法定程序，有关大臣将主持召开一个公开的调查会，听取各方对动用强制征地权的意见，并指定一位独立督察员进行评估。这位督察员随后向国务大臣递交报告，由国务大臣确认此项目是否适用强制征购土地法 。法律规定只有法定机构才有强制征地权，如地方政府或政府中负责经济振兴的部门。中央政府也拥有强制征地的权力，但这种权力通常用于重大的基础设施项目，需要议会通过。被征用的土地所有者或使用者一般都有获得赔偿的权利。2、美国的做法土地征用称为“最高土地权的行使
8、”。 美国联邦土地政策管理法规定，政府有权通过买卖、交换、捐赠或征用的方式获得各种土地或土地权益。政府鼓励农民保护农业土地资源，不会轻易征用农民土地。美国宪法规定：“ 非依正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；非有合理补偿，不得征用私有财产供公共使用。 ”这就意味着，土地征用必须具备三个要件，即正当的法律程序、合理补偿、公共使用。另外，农民在购买土地时，如果签了保证书，承诺不会将土地挪作他用，政府还会每年给予一定的奖金奖励。所以一旦征地，就意味着政府就必须对被征地者作出极大的让步。美国土地征用补偿标准是根据土地被征用时的市场价格为基准，加上土地可预期的未来价值，并充分考虑土地所有者的
9、利益而加以补偿。美国还考虑到附近的土地所有者因此而蒙受的损失，也一同对其给予补偿。 政府还对土地被征用者给予一定的税收优惠，而出售土地者会被课以高额的税收，所以，愿意土地被征用的人比打算在市场上出售土地的人多。53、日本的做法土地征用也是有法可循。日本在1951 年颁布的土地收用法中明确规定，从公共利益出发可以征用所需的土地，公共利益包括依照城市规划法进行的公路等的建设，依据河川法进行的水库、堤防等防洪设施的建设，根据港湾法进行的港湾建设等，公共利益界定十分具体，操作性较强。实施征地的主体资格必须得到建设大臣或者相应都道府县知事的批准，他们都严格按照土地征用的公益性进行审批。其土地征用程序包括
10、以下步骤：提出征地申请；对土地和建筑物进行登记；申请征用委员会的裁定；让地裁定；征用终结。日本土地征用的赔偿主要分为以下五种：（1）征用损失赔偿。即按被征用财产经济价值的正常市价计算赔偿额，一般参考较近地区的交易价格确定；（2）通损赔偿。即对权利者因土地征收而受到的附带性损失进行赔偿；（3）少数残存者补偿。水库等大型公共事业建设，使建设地区的社会本身遭受破坏，多数人要搬迁，但少数人残存下来，对这些残存者因脱离生活共同体而造成的损失，而给予的适当赔偿；（4）离职者赔偿。土地权利者的雇佣人员因土地被征用而失业，而对失业者给予的适当补偿；（5）事业损失赔偿。即对公共事业开发后造成的噪音、废气、水质污
11、染等损失进行适当赔偿。总之，日本的土地征用，无论从征地程序还是补偿标准上，都做到了有法可依，并照顾到了土地所有人的利益。5三、保障失地农民土地权益的政策建议城市化是不可逆转的历史潮流，但城市化不能以牺牲农民的利益为代价。一个文明进步的社会应当是“帕累托改进”的社会，只有社会的整个福利水平得到了提升，才能促进人类的和谐与进步。1、改革农地产权制度明晰的排他性的产权是产权保护和产权配置的前提。土地产权的性质反映着特定的社会关系和土地制度。应赋予农民完整的土地产权,给予其部分所有权。土地产权可以股份形式进入证券市场,也可以资产形式进入土地市场。这样,农民的土地承包权成了民法上的一种新的物权。与其他物
12、权一样,承包权在市场经济社会里必然表现为一种具有交换价值的独立资产,占有它可取得相应利润,转让它要求等价的补偿。只有明晰土地产权关系,才有助于土地市场的培育和完善。拥有了完整的产权,就能在土地市场中有效地抗衡公权力,防止权益流失。目前，急需解决的是农地所有权模糊不清问题。可采取的办法有两种：一是保持现有土地集体所有的制度框架，但必须克服现存制度下所有权虚置和乡村行政机构超越土地所有权主体问题，即将土地所有权真正落实到劳动群众自治组织，使土地集体所有真正变成劳动群众自己所有。这需要重建村民自治组织，实行村民自治组织的普选，彻底淡化现有村民组织的行政功能。上级行政机关对村民组织的管理应主要依靠法律
13、法规来实现。这样，村民组织才会真正作为土地所有权主体发挥作用，使土地的劳动群众集体所有不至于成为一句空话。二是改革现有的土地集体所有制为国家所有制。国家按目前国有土地的管理方式将土地的使用权、占有权、收益权等项权能出让给农民个人，真正实现土地所有权与其他权能的分离。国家出让土地使用权可以是永久性的，也可以是有期限的。出让金可以农业税的形式逐年抵扣；在享受农业补贴的地区，农民可直接使用补贴款项抵扣出让金。通过土地出让，获得了完整土地使用权利的农民就会对土地建立起长远的稳定预期，并会加强对土地的资本投入，提高土地的利用效率。建议将土地农民集体所有制明确界定为农民按份共有制。农村集体经济的每一个成员
14、都按份享有农地所有权，农民按份共有的农地权利可以合法继承或转让、抵押、赠送等。实行农民按份共有制，有利于农民土地使用权和收益权的分离，既保障了农民对土地的收益权，又有利于农民转变身份，加速向二、三产业转移。农民按份共有制有助于从根本上解决现行土地产权关系中内含的不稳定性，增加国家对农民的产权保护，使农民形成长期的预期。2、完善土地征用制度为了切实保护农民利益，征地补偿必须以土地的市场价值为依据，实行公平补偿。尤其是公路、铁路等一般性建设项目，不能随意以国家重点建设名义压低征地价格。征地补偿的形式可以多样化，比如，货币、就业安置、社会保险、企业股份等。在公共利益之外的非公益性用地，不再动用国家征
15、地权力，而是在土地利用总体规划和农地转用年度计划的控制下，改为征购。要修改相应的法律法规，除国家非盈利性公益事业用地先征为国有外，其它类型的土地都应允许在不改变集体土地所有权性质的前提下进行集体非农建设用地流转。要杜绝以“公共利益 ”名义侵吞农地转为非农用途，要高度重视稀缺的农地对农业生产从而对国民经济发展的重要意义，对农地征用要加以严格限制。土地管理部门应该切实负起保护土地资源的神圣职责，将土地征用纳入规范化的运作程序中。非市场操作是土地寻租的滋生地，因此，即使是真正出于公共利益目的的土地征用，也应该引入市场因素，采用招标、投标或拍卖制度。通过将土地征用市场化，提高其透明度，减少或避免针对土
16、地资源的创租、寻租活动，保护农民利益。市场化运作意味着土地价值的市场评估，这将使土地补偿趋向于土地价值，既可减少农民在征地过程中的利益损失，也大大降低土地寻租的利润空间。与工业化、城市化的快速发展相伴的，必然是大量农业用地转变为建设用地，如果所有建设用地全部采取征用方式转变为国家所有，也就意味着要由政府承担全部失地农民的生活保障，其复杂性以及带来的后果难以估量。因此，缩小政府征地范围，减少失地农民数量，是解决工业化、城市化过程中土地利用各种复杂矛盾的上上之策。凡涉及公益性的公共设施建设和公用事业用地，采用征地形式供地，其余经营性建设用地可采用集体土地流转的形式供地，由土地所有者农民集体经济组织与使用土地的公司、企业、房地产经营者直接交易。让农民带着土地的权利参与工业化，保障土地非农化后农民对土地级差收益的分享，这是尊重和保护农民土地财产权利的最重要体现。而保护农民的土地权利是对农民根本利益的最大保护。土地国家征用的范围缩小后，政府可以通过征收土地使用税的办法调控土地的利用、增加财政收入。3、加强土
