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1、- 1 -如何防范烟草专卖处证执法的法律风险摘要：烟草专卖行政执法是法律法规赋予烟草专卖执法人员的神圣职责，是履行“三个依法”的具体体现，本文紧紧围绕“三个理念”的树立和“三个体系”的构建，突出专卖管理工作的热点问题和难点问题，通过分析处政执法风险的特点、分类和诱因，帮助专卖执法人员增强法律风险防范意识和能力，规避和预防执法风险的发生，切实维护烟草专卖制度，促进烟草行业又好又快发展。关键词：烟草专卖，专卖执法，防范风险党的十一届三中全会以来，我国社会主义民主与法制建设不断深入推进，确立了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，坚持执政为民，全面推进依法行政，建设法治政府。当前，全社会法制观念
2、和维权意识不断增强，由于烟草制品的特殊性，烟草专卖行政执法受到了社会各界的广泛关注和监督，因而对烟草专卖行政执法机关及执法人员的执法行为的要求也越来越高。稍有不慎，便会产生执法风险，对烟草专卖行政机关的执法威信和社会形象产生负面影响，直接阻碍烟草行业持续稳定协调健康发展。笔者认为，强化全员依法行政意识，加大专卖执法风险防范力度，从管理源头上消除法律风险，进一步巩固烟草专卖制度，是协调解决烟草行业发展中的问题的重要课题。一、烟草行业法制建设现状随着我国法治化进程日益加快，公民法律意识不断增强，行业发展不仅面临着更趋严峻复杂的外部环境压力，也面临着多年高位运行后持续增长的压力。加强行业法治建设是依
3、法治国的时代要求，是化解法律风险、保持行业持续健康发展的保证，是行业依法行政、依法管理和依法生产经营的职责所在。- 2 -国家局、省局明确指出，牢固树立“保持持续健康发展是烟草行业的首要任务、巩固完善专卖体制是实现行业持续健康发展的根本保障、烟草行业内部是加强烟草专卖管理的工作重点”的理念,着力构建“政府领导、部门联合、多方参与、密切协作”的打假打私体系、着力构建“制度完善、职责明确、监管到位、奖惩分明”内部监管体系、着力构建“打击严厉、管理到位、疏导及时、服务周到”的市场监管体系。这“三个理念” 、 “三个体系” ，是 2012 年全国烟草专卖管理暨专卖内管工作现场会上提出的,实践表明，完全
4、符合行业实际，对加强专卖管理、巩固专卖体制、保持行业持续健康发展具有十分重要的意义。当前，行业发展环境发生深刻变化，专卖管理面临的形势异常复杂，迫切需要我们进一步充分认识和牢固树立“三个理念” 、构建“三个体系”的重要性、紧迫性。二、烟草专卖执法风险的概述（一）什么是烟草专卖执法风险烟草专卖行政执法，是指各级烟草专卖管理部门依据法律、法规和规章的规定，行使烟草专卖行政权力，进行烟草专卖管理，打击制假售假等违法行为，以维护国家利益、消费者利益，保障国家财政收入，规范烟草市场的一种执法行为。“风险”的基本含义是损失的不确定性，这里的损失是指对人、企业和政府等经济主体的生存权益或者财产权益产生不利影
5、响的事故。它具有客观性、损害性、不确定性和社会性等特点。烟草专卖执法风险，是指烟草专卖管理部门及其工作人员在烟草专卖执法过程中，因执法主体的作为和不作为可能使烟草专卖管理职能失效，或在行使权力或履行职责的过程中，因故意或过失，侵犯了国家或行政管理相对人的合法权益，从而引发法律后果，需要承担行政责任、刑事责任等各种危险因素的集合。- 3 -（二）烟草专卖执法风险主要具有以下特点：1、客观存在性。执法风险存在于烟草专卖管理部门及其工作人员的整个执法过程中，是一种客观事实。烟草专卖管理部门及其工作人员只能在一定的范围内，采取有效的方法或程序去改变风险形成和发展的条件，降低风险发生的概率，减少损失的程
6、度。2、危害的多重性。烟草专卖执法风险发生的危害是多层面的，不仅会对烟草专卖执法人员和烟草专卖管理部门带来不利后果，也会对经烟户的合法权益造成损害，甚至还会形成执法矛盾，影响社会稳定。3、损失的严重性。烟草专卖执法风险一旦发生会造成较严重的后果，烟草专卖管理部门及其工作人员的形象和可信度会受到损害，甚至会影响到烟草执法工作的顺利进行，严重的将引发行政诉讼，或被追究刑事责任。4、表现的潜在性。烟草专卖执法风险有时并不会立即形成不良后果，会暂时“潜伏”在某个环节或停留在某个阶段，一旦问题累积到一定程度，潜在的风险就会转化为现实的风险。5、风险的可控性。烟草执法风险并非完全无法控制和化解，通过采取有
7、效的措施加以控制、防范和规避，可以将执法风险控制在一个尽可能低的水平上。（三）烟草专卖执法风险的分类1、行政责任风险。烟草专卖执法人员的执法过错较轻，尚未触及刑罚，但应受到系统内部党、政纪处分的风险。党纪处分包括警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍 5 种形式。政纪处分包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除 6 种形式。2、刑事责任风险。烟草专卖执法人员在执法中触犯刑律，应承担刑事责任的风险。对烟草专卖执法人员而言， 刑法中规定有密切相关的罪名主要有：玩忽职守罪、滥- 4 -用职权罪、徇私舞弊不移交刑事案件罪、帮助犯罪分子逃避处罚罪、非法搜查罪、非法拘禁罪、以及贪污罪、受贿罪等。
8、3、赔偿责任风险。 中华人民共和国国家赔偿法第三条、第四条对行政赔偿的范围作了明确规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯他人人身权、财产权的，受害人有取得赔偿的权利。执法人员有故意或重大过失的，要承担部分或全部赔偿费用。烟草专卖行政处罚程序规定第六十八条规定，烟草专卖行政主管部门违法实施检查等执法措施，给公民人身或者财产造成损害、给法人或者其他组织造成损失的，应当依法予以赔偿。三、当前烟草专卖处证执法法律风险点（一）市场检查环节 1、执法资格风险。目前，从事一线专卖执法人员多为聘用员工，用工性质为劳务派遣制，因而不具备真正意义上的专卖执法资格，如行政相对人对执法人员资格提出异议，或遇到
9、行政复议或诉讼案件时，我们将会遇到麻烦。2、私放案件风险。在市场检查工作中，接受违规经营零售户，非法运输烟草制品人员的贿赂，滥用职权私放案件，为不法分子逃避行政处罚提供条件。3、暴力抗法风险。由于零售户的守法经营意识和公民的烟草专卖法意识不强，专卖人员在日常的执法检查过程中，可能会遭到侮辱责骂、围攻殴打、被诬告投诉至直接受到暴力伤害、甚至专卖执法机关被聚众冲击围攻等暴力事件。（二）案件审理环节 1、刑事责任风险。在实施案件审理工作中玩忽职守，滥用职权，徇私舞弊，接受行政相对申请人的贿赂等行为。根据刑法有关规定，将会承担玩忽职守罪、滥用职权罪以及受贿罪等刑事责任。- 5 -2、行政责任风险。专卖
10、执法人员在案件审理过程中违反法定条件、权限、内容、程序、种类、幅度实施处罚；违反法律规定自行收缴罚款，截留、私分或者变相私分罚款、没收的违法所得等行为，尚未触及刑罚，但触犯了行政法律法规，而应该受到行政法律责任。（三）行政许可环节 1、变造事实风险。由于受卷烟零售点布局规定等条件的限制，申领烟草专卖零售行政许可证难度加大，有些行政相对人为了获得行政许可，在申请时故意制造独立经营场所的假象，一旦拿到了许可证，他们会将与住所间隔开的墙开通，从而给我们的后续监管工作带来了被动。2、民事责任风险。由于专卖人员在实施行政许可过程中，违反法律规定给行政相对人或者其他利益关系人造成财产上损失或者其他方面的损
11、失的，应当依法予以赔偿。四、烟草专卖处证执法风险的诱因导致烟草专卖执法风险存在的主要有以下几方面诱因：1、风险意识缺乏。部分专卖执法人员对烟草执法行为不当可能导致的风险和后果缺乏有效认知，风险意识淡薄，执法工作中存在着随意执法、执法不严、执法程序不严谨等现象，这些都会导致执法风险的发生。2、法律宣传不广。目前烟草法律宣传往往集中于 315 等特殊时期，日常宣传力度还不够；宣传地点主要集中于县城、重点集镇等一些繁华地段，对农村群众的宣传较少，宣传范围还不够广。3、执法素质不高。部分专卖执法人员对法律知识的掌握不全面，存在定性不准确、适用法律错误等现象；在执法过程中缺乏工作责任心，偷工减料。如：在
12、执法过程中不按规定出示证件，表明身份，不向当事人告知其权利等，这些看似无所谓，但往往这些- 6 -“无所谓”是引发执法风险的“导火线” 。五、加强烟草专卖处证执法风险防范的措施如何最大化防范行政执法风险，事关烟草专卖队伍的安全与稳定，事关烟草行业持续健康发展，不仅是每一位烟草专卖执法人员首要考虑的问题，更是每一级烟草专卖行政管理部门都要高度重视的问题。（一）提升素质，切实提高法律风险防范意识提升专卖执法队伍素质，增强抵御风险“免疫力” 。一支有着良好法律素质的烟草专卖执法队伍是有效防范烟草专卖执法风险的前提条件。1、增强风险意识。定期对专卖执法人员开展“执法风险”警示教育，让每位专卖执法人员清
13、醒认识新形势下的烟草专卖执法环境，增强执法风险意识，克服执法行为中的侥幸和麻痹心理，杜绝随意执法行为的发生。2、增强学法意识。除学习烟草专卖法律法规外，还要学习刑法 、 国家赔偿法 、行政诉讼法等相关的法律法规，尤其是要学习执法过错及违规、违纪、违法行为处理的相关规定，让专卖执法人员熟知不规范执法应承担的相关责任，才能更加自觉地规范执法。3、增强廉洁意识。倡导专卖执法人员多读廉文、多学廉规、多看廉片，时常检查自己、警示自己、提醒自己，自觉规范和约束自身的执法行为，杜绝不廉洁执法行为的发生。（二）文明执法，切实提高综合业务能力提高行政执法的能力是防范烟草专卖执法风险的有效方法。专卖执法人员在执法
14、过程中要讲究执法艺术，学会用不同的执法方法去面对不同的经营户，既要严格执法，更要理性、亲和、文明、规范执法，追求法律效果和社会效果的统一。- 7 -1、推行“说理式执法” ，提高行政执法能力。把“说理式执法”理念贯穿于市场监管的全过程，融管理于说教之中，主动走近经营户，与他们交朋友，帮他们解困难，给他们讲法规，做到反复说教，使经营户在潜移默化中提高对烟草专卖执法的认识，让专卖管理合法合规入脑入心，自觉做到守法诚信经营。2、2、提倡微笑执法，提高行政执法技巧。专卖执法即要讲严格，维护法律的严肃性，也要展示“柔性”的一面，体现专卖执法的亲和。把微笑融入到专卖执法管理中，从简单的的入门微笑、亮证、告
15、别，再到告知、处罚、送达等，把微笑渗透到专卖执法的各项工作中，从执法的细节处体现专卖执法的“人性化”姿态，即能有效的拉近执法人员与经烟户的距离，又能彻底改变经烟户的抵触情绪和不配合态度，使一些工作中遇到的执法“僵局”变得和谐而容易处理。（三）依法行政，切实提高“三个依法”水平1、提升“三个依法”水平，首先要增强干部职工的法律意识，从员工的思想上入手。要提高个人的思想水平，只有从思想上放正心态才能彻底的认清“三个依法”的重要性。2、强化执法监督，第一，要改变过去“等案审核” 、 “遇错纠正”的现象，逐步实现执法监督从被动监督向主动监督转变、从纠错向预防转变。第二，要改变执法监督侧重于行政处罚的现
16、象，监督范围逐步扩展到行政许可、许可证办理后续管理、罚没物资管理、案件移送等环节的监督。第三，定期召开执法风险防范座谈会，及时了解和掌握执法过程中遇到的各类问题，分析问题成因，研究解决办法，提出完善措施，防范烟草执法风险的发生。（四）廉洁自律，切实提高政治党性修养提升全体专卖执法人员党性修养，是当前一项十分紧迫的任务，重点把握好三个方- 8 -面：一是坚持把理论武装作为提升党性修养和执法能力的首要任务，着力提高全体执法人员思想理论水平；二是践行“两个至上” 、做到“三个始终” 、树立“五种意识” ，打牢以人为本思想基础；三是认真落实廉洁自律有关规定，严格规范权力运行。有执法必有风险，需要不断增强烟草执法人员抵抗风险的能力，全面增强行业干部职工的法治意识，完善行业制度建设，提升行业法治化水平，有目的、有计划地采取措施防范烟草专卖执法风险，以保障烟草专卖人员执法的安全性，获取最大的安全保证，全面提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，自觉学法、尊法、守法、用法
