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1、西部降低实体企业成本政策评估报告 傅志华 赵福昌 石英华 李成威 李铭 黄燕飞 田远 中国财政科学研究院 2017 年降成本西部调研组 摘 要： 报告梳理了近两年中央和广西、云南出台的降低实体企业成本的政策, 基于对广西和云南降低实体企业成本政策执行情况进行了深入调研基础上形成的。两省 (区) 降低实体经济企业成本政策效果显著, 切实减轻企业负担, 工业呈现出稳中向好、稳中有进、稳中有优的发展态势。但是也有一些深层次问题需要解决, 制度性交易成本“明负”易降、“隐负”难除, 降低融资成本效果积极但企业融资“难”“贵”依然突出;人工成本降负而社保平衡“雪上加霜”;多头执法和安全作业要求提升存潜在
2、物流成本增加因素;垄断体制制约用能降本改革。降成本政策空间来自政企之间、企企之间以及企业内部, 本质无外乎当前政府减收增支对企业让利, 实为政企之间的转移;要么是政府当前减收而未来增支, 实质是负担的后移;要么是生产链条上企业的此增彼减, 实为负担平移;再有就是企业内部创新提效实现降本。不管是怎么转移, 都是存量的调整, 唯有企业挖潜增效, 才是增量改善。进一步深化“降成本”:要转变政府职能瘦身提效, 为降成本营造财政空间和奠定长效基础;要深化改革打破垄断, 消除降成本制度机制障碍;要健全创新金融体系, 切实服务中小微企业融资;要短期长期统筹考量, 有效化解社保可持续压力;要完善税种优化税制,
3、 在税制优化中实现税收减负。关键词： 降成本政策; 效果; 财政空间; 降低实体经济企业成本, 是供给侧结构性改革的重要内容, 是改善供给能力、增强实体经济活力的重要举措。2015 年 11 月党中央、国务院明确供给侧结构性改革五大重点任务, 2016 年出台具体降成本工作方案国务院关于印发降低实体经济企业成本工作方案的通知 (国发201648 号) , 各地积极出台政策措施、完善工作机制, 打出降低实体企业成本“组合拳”, 形成降成本政策合力。政策实施一年多, 效果如何, 如何改进进一步提升政策效果, 带着这些问题, 2017 年 4 月, 中国财政科学研究院调研组专赴云南、广西实地调研“降
4、成本”政策效果, 发现两地降成本政策取得积极效果, 但仍面临一些深层次矛盾和问题, 需要政府降本施策与企业创新提效两端发力, 合力推动解决。一、降低实体企业成本政策情况(一) 中央层面降低实体企业成本的政策。党的十八届五中全会提出:“开展降低实体经济企业成本行动, 优化运营模式, 增强盈利能力。限制政府对企业经营决策的干预, 减少行政审批事项。清理和规范涉企行政事业性收费, 减轻企业负担, 完善公平竞争、促进企业健康发展的政策和制度”, 从总体上为推进供给侧改革、降低实体企业成本进行了部署。国发201648 号文指出, 降低实体经济企业成本要在坚持全面系统推进和抓住关键环节、解决当前问题与着眼
5、长远发展、支持企业发展与实现优胜劣汰、降低外部成本与企业内部挖潜、降低企业成本与提高供给质量相结合的基础上, 经过 12 年努力, 取得降低实体经济企业成本工作的初步成效, 经过 3 年左右使实体经济企业综合成本合理下降, 盈利能力较为明显增强。具体来说, 要合理降低企业税费负担、有效降低企业融资成本、着力降低制度性交易成本、合理降低企业人工成本、进一步降低企业用能用地成本、较大幅度降低企业物流成本、提高企业资金周转效率、鼓励引导企业内部挖潜, 同时落实降成本工作配套措施、建立健全降成本工作推进机制, 为降低实体企业成本提出了目标任务和具体要求。2017 年 6 月 22 日, 国办发国务院办
6、公厅关于全国深化简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议重点任务分工方案的通知, 就促进降低就业创业门槛、各类市场主体减负、为激发有效投资拓空间、为公平营商创条件等提出了具体要求。2017 年 6 月 16 日发改委、工信部、财政部、人民银行四部委发布关于做好 2017 年降成本重点工作的通知, 为 2017 年降成本提出目标任务和要求。据不完全统计, 国发201648 号文出台之后, 与降成本相关的国发文 4 个, 国办发文 7 个, 部委层面发文 70 多个, 为降低实体企业成本从不同部门、不同领域提出了具体落实措施。(二) 地方层面降低实体企业成本政策。党中央、国务院明确供给侧改革包括降
7、成本在内的五大任务后, 又出台 48 号文明确了降成本具体工作方案, 各地省 (区) 委、省 (区) 政府高度重视, 先后出台相应制度、文件推进实体企业降成本, 并结合部门文件要求提出了具体措施。云南、广西两省 (区) 的省 (区) 委、省 (区) 政府高度重视降成本工作, 把降低实体经济企业成本作为推进供给侧结构性改革的重点内容, 出台多项政策文件确保降成本工作落到实处。云南省相继印发关于稳增长开好局若干政策措施的意见 (云政发201619 号) 提出 22 条供给侧结构性改革政策措施, 印发了云南省推进供给侧结构性改革的总体意见 (20162018 年) 和去产能、去库存、去杠杆、降成本、
8、补短板 5 个实施意见, 印发云南省降低实体经济企业成本实施细则 (试行) 提出了 10 个方面 69 条具体措施, 2017 年印发了云南省人民政府关于稳增长开好局若干政策措施的意见 (云政发2016111 号) 、云南省人民政府关于印发 2017 年经济工作重点任务责任分解方案(云政发20173 号) 等文件, 将降低实体企业成本、深化供给侧结构性改革列为 2017 年全省经济工作的头号重点任务, 纳入各地、各部门年度综合考核和督查的重点内容, 明确了责任事项、责任目标、责任部门, 组建八个稳增长督查组定期实地开展督查, 确保各项任务落实到位, 加强降成本工作的监测分析和统筹协调推进, 3
9、 月份启动了降低实体经济企业成本监测报告制度, 4 月份建立了由 40 个省级部门和单位参加的降低实体经济企业成本联席会议制度。广西出台广西壮族自治区人民政府关于降低实体经济企业成本若干措施的意见 (桂政发201620 号) , 从制度性交易成本、税收负担、用工成本、融资成本、用能成本、物流成本六大方面发力, 降低实体经济负担。此外, 两省 (区) 地方政府和各主管部门也出台相应的政策, 如云南出台云南省进一步深化电力体制改革方案试点通知关于降低和免收部分涉企行政事业性收费的通知, 广西柳州印发柳州市加强要素保障、减轻企业成本负担实施方案的通知等, 深入落实降成本任务。二、实体企业降成本效果显
10、著, 仍有深层、隐性问题待深化解决2016 年, 云南、广西两省 (区) 积极贯彻落实中央和地方的稳增长决策部署, 深入推进供给侧结构性改革, 大力开展降低实体经济企业成本专项行动, 通过建立机制、简政放权、深化改革, 降低制度性交易成本、税费成本、用工成本、融资成本、用能成本、物流成本, 切实减轻企业负担, 工业呈现出稳中向好、稳中有进、稳中有优的发展态势。总体来看, 2016 年云南省共为企业减负近834.79 亿元, 其中降低制度性交易成本 24.22 亿元, 降低用能用地成本 126.1亿元, 降低物流成本 30.74 亿元, 降低税收负担 515.1 亿元, 降低社会保险费成本 29
11、.56 亿元, 降低人力资源成本 16.05 亿元, 降低财务成本 93 亿元, 减负总额位居全国前列。2016 年广西规模以上工业亏损企业数同比下降 2.7%, 企业亏损面同比下降 2.0 个百分点, 亏损企业亏损总额同比下降 30.3%;营业利润同比增长 10.2%, 比营业成本高 0.5 个百分点;各项降成本举措共为企业降低成本约 300 亿元。两省 (区) 降低实体企业成本取得了积极成效, 但也存在一些矛盾和体制机制的制约因素, 具体情况如下:(一) 制度性交易成本“明负”降低显著, “隐负”仍难根除。两省区通过行政审批、商事制度等系列改革, 制度性交易成本降负明显, 效率提升积极。但
12、是由于西部地区市场经济不发达, 政府服务意识和市场主体的现代意识不够, 仍存在中介服务“联姻”公权力的隐性交易成本。1. 行政审批服务效率提升显著, “显性”成本降负明显。两省 (区) 积极深化“放管服”改革, 重点围绕投资、生产经营、市场准入、资质资格、进出口、创新创业等领域, 着力降低制度性交易成本, 取得明显效果。一是推进行政审批制度综合改革, 压减各类行政审批前置中介服务事项, 取消无法律法规依据的行政审批事项。压缩现有行政审批事项、审批流程、环节和条件, 简化办事流程, 严格按承诺时限办理所有行政审批, 初步建立“精简、规范、优质、高效”的行政审批及公共服务体系;编制和公开办事指南和
13、业务手册, 简化重组审批要素, 优化再造审批流程, 细化量化裁量标准, 建立公开透明、规范高效、便民利民、监督有效的行政审批标准体系;积极贯彻落实国务院企业投资项目核准和备案管理条例, 运用项目在线监管平台, 推行并联审批, 提高审批效率等, 通过一系列审批综合改革提高效率。如广西, 实行免收注册登记费用, 推行“六证合一、一照一码”登记改革, 放宽住所登记条件, 全面实施企业简易注销登记改革, 降低企业退出市场成本。二是积极推进相对集中行政许可权改革, 如广西指导南宁、柳州、梧州、北海、防城港、钦州 6 个试点市研究制定相对集中行政许可权改革试点工作并按照相关规定报审, 南宁、柳州 2 市于
14、 2015 年年底前获批设立市级行政审批局, 其余4 市于 2017 年 3 月底前获批设立市级行政审批局, 并正式启动运转。柳州市 2015 年推进相对集中行政许可权改革工作, 组建柳州市行政审批局, 除市公安局、国土局、规划局的行政许可暂不划转市行政审批局实施外, 原市发改委、工信委等 35 个部门 (单位) 的行政许可事项全部划入市行政审批局实施。行政审批局推行“一局一章管审批、一清一消减事项、一厅一网联办事、一审一管明职责、一窗一结提效率、一员一库核踏勘”6 个“1+1”运行模式, 通过进一步优化和规范行政审批流程, 实现了“一个窗口受理、一站式办理、一条龙服务”的服务模式。2016
15、年, 柳州市行政审批局清理规范涉企服务收费情况见表 1。三是两省 (区) 深入清理规范行政许可事项 (见表 2) , 广西、云南分别取消和调整省级行政许可事项 691 项、48 项, 行政许可外的行政确认等行政职权 9项、24 项, 清理规范中介服务事项 193 项 (1) (见表 3) 、133 项, 并梳理汇总拟保留的行政审批中介服务项目目录, 目前为 85 项, 推动全区各地各部门开展中介服务去行政化工作, “先照后证”“五证合一”“一照一证”等商事制度改革不断深化。四是贯彻落实国家规定取消、免征、降低、停征行政事业性收费政策。从全国情况看, 无论是中央还是地方, 行政事业性收费从 20
16、14 年开始呈下降趋势, 见图 1。调研两省区同样加强落实相应措施, 如云南降低了 22 项涉企行政事业性收费标准和 5 项涉企经营服务性收费标准, 取消省定行政事业性收费 13 项。表 1 2 0 1 6 年柳州市清理涉企服务收费情况 下载原表 表 2 广西清理规范行政审批事项情况 下载原表 表 3 广西壮族自治区清理规范行政审批中介服务事项情况 下载原表 五是开展价格专项监督检查, 严肃查处不执行国家改革政策、擅自涨价、提前或推迟调整价格及各种乱收费的行为, 切实为企业发展清费减负。六是实行差别化排污收费政策, 云南对企业污染物排放浓度值低于国家和地方规定的污染物排放限值 50%以上的, 减半征收排污费。七是由政府承担评估成本, 对企业中介服务免费, 例如云南改革中对环境等一些前置性评估对企业免费。2. 部分中介服务收费极力挂钩行政审批权, 隐性成本难根除。图 1 全国行政事业收费变化情况 下载原图资料来源:国家统计局官网。隐性制
