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1、人口和计划生育政策法规政策法规司 于学军2005年4月24日,讲五个问题，重点讲第一个问题，后面的问题尽量不要和其他讲课人重复一、人口和计划生育工作与社会经济环境的变化二、利益导向机制三、计划生育与村（居）民自治四、依法行政五、出生人口性别比升高问题的治理,长期以来，我们将人口战略、人口政策和人口工作混为一谈，造成了思想上混乱，也使实际工作不知所措。事实上，三者之间既有联系，也有区别，逻辑关系不在一个层面上。人口战略。战略是国家对一定历史时期重大的和全局的任务的筹划和指导，一般有相应的战略目标。战略具有相对的稳定性，在达到所规定的主要目标之前基本上是不变的。人口战略是国家整体发展战略的一个重要
2、组成部分，是政府在影响社会经济发展的重大人口问题上给出的明确态度和预期目标。,人口政策。政策是国家为实现一定历史时期的战略任务而制定的方案和措施。政策具有一定的灵活性，应该根据新的形势进行调整。人口政策是指国家为实现人口战略对调节和干预人口发展所采取的方案和措施。人口政策应该包括政府解决人口问题的原则和解决人口问题的具体方案和措施。人口工作。工作是行政部门为实现战略、落实政策而行使的指定职能。行政部门的工作界定必须清楚明了，具有可操作性。人口工作是在人口战略的指导方针下，为贯彻落实人口政策而进行的规划、协调、指导、监督、宣传和服务工作。,从上述分析，我们可以看到，为了实现一国整体战略目标，应该
3、首先找出一定历史时期的人口问题是什么，而后确立相应的人口战略。人口战略应该是指导性的，一旦确定，不能轻易改变，必须坚定不移去实施。在确定了人口战略后，一国需要根据本国具体情况，制定纲领性的人口政策，以实现人口发展战略所规定的目标。人口工作则是为贯彻实施人口政策而行使的具体职能。,考虑人口和计划生育政策时应该把握的几个原则：作为目前世界上人口最多的发展中国家，中国的人口问题具有普遍性，但更具有中国特色的特殊性。由于人口发展规律有别于经济发展规律，具有长周期、不可逆的特点，人口和计划生育政策必须结合我国整体发展战略，对未来人口进行全局筹划和指导。人口和计划生育政策应该具有相对的全局性、长远性、前瞻
4、性、稳定性、平衡性、操作性。,所谓全局性是指人口和计划生育政策不能就人口谈人口，更不能只谈人口的某一方面，必须将人口问题和解决人口问题的战略纳入整个社会经济发展战略和可持续发展战略的全局之中，使之成为全面建设小康社会的一个组成部分。所谓长远性是指人口和计划生育政策不能只看短期问题，因为人口再生产的周期很长，按照代际更替计算，一个周期要在20年以上，按照生命周期计算，要在70年以上，处在生命周期不同阶段的人口和经历不同代际的人口各有特点，为了达到某一目的往往需要几十年的时间，因此要从长计议。,所谓前瞻性是指人口和计划生育政策既要解决当前问题，又要着眼于未来，因为人口再生产具有不可逆性，也就是说，
5、每个人从胎中孕育开始，直到生命终结，始终对家庭和社会有影响。因此，人口和计划生育政策要早作准备，避免出现“先出生，后计划”之类的后果。所谓稳定性是指人口和计划生育政策要瞻前顾后，具有政策上的有连续性，不能大起大落。无论从国内还是国际看，中国的人口与计划生育政策都是很敏感的。虽然目前中国进入了低生育水平时期，但是中国的人口转变并非完全靠社会经济的发展实现的自然转变，在低生育水平的背后仍然有许多不稳定因素，任何外部环境的变化和政策的失误都可能引发生育水平的波动。,所谓平衡性是指人口和计划生育政策要综合考虑人口发展各个环节之间的关系，因为人口的数量、素质和结构等各因素之间及其与社会经济发展是互相关联
6、、互相影响的一个整体，过分强调某一方面的矛盾可能导致另一方面的问题的出现，过分关注某一部分人的利益，可能会忽略另外一部人的需求。平衡的人口发展战略也要兼顾个人、家庭的微观利益和国家的宏观利益。所谓操作性是指人口和计划生育政策要切实可行，不能不顾中国国情和广大人民的需求，盲目追求高指标。我国地域辽阔，社会经济文化发展不平衡，因此各地区要与时俱进，实事求是地进行分类指导，因地制宜，不能搞“一刀切”，不能搞一个模式。,第一部分：人口和计划生育工作与社会经济环境的变化,第一：中国人口发展阶段变了,仍在进行的中国人口转变：TFR，19502000中国人口转变会走向何方？会出现日本那样的低生育水平吗？Wh
7、ere will Chinas TFR go in the future?,？,阶段一,阶段二,阶段三,阶段四,主要问题,对策,人口发展阶段,高出生、高死亡、低增长,死亡水平过高、预期寿命较低LE:1949年为39岁，2003年为72岁,在这一阶段，生存是第一位的，降低死亡率,主要是医疗和卫生工作,第二：中国的人口问题变了。,主要问题,对策,人口发展阶段,高出生、低死亡、高增长,生育水平过高、人口增长过快,实行计划生育，控制人口数量,计划生育工作至关重要,主要问题,对策,人口发展阶段,低出生、低死亡、低增长,国际普遍问题：人口老化、就业人口、迁移、种族？,中国特殊问题：出生人口素质、性别比、流
8、动人口？,只知道一部分：多元化隐蔽化,只知道一部分：更名后的国家人口计生委就是要加强人口发展战略研究、推动综合协调、促进可持续发展。必须科学决策、民主决策、依法决策，人口发展规律的特点决定了生育政策不能摸石头过河。,第三：我们的管理和服务对象变了。目前处于生育旺盛期的育龄人口，也就是30岁以下的人口，是20世纪70年代中期，实行全国性的计划生育政策后出生的人口，都是在改革开放和市场经济的环境中长大的，他们的开放、民主、法治、权益和隐私意识都比他们的上一辈要强得多。传统的管理手段解决不了他们的问题。传统的服务水平满足不了他们的需求。,第四：国际社会对人口与计划生育的理念变了。国际社会对人口与计划
9、生育的理念变了：三次人发大会：布加勒斯特、墨西哥、开罗1994年开罗人发大会：计划生育、控制人口生殖健康、生殖权利；1994年开罗人发大会后，生殖健康与计划生育这两个在传统上分属不同领域的概念走到了一起，各国计划生育的内涵发生了革命性的变化。相应地，中国也要重新认识计划生育的内涵和外延。2004年是开罗人发大会的十周年（ICPD10），中国将对过去十年的经验进行全面总结。,第五：中国处在转型期、对计生事业要求高了,1：中国的经济体制变了。1993年十四届三中全会：确立了社会主义市场经济体制的方向；2003年十六届三中全会：作出了完善社会主义市场经济体制的决定；社会主义市场经济体制的确立，不是一
10、个姓“资”或姓“社”的问题，而是一个价值取向问题和资源配置问题。尽管计划生育与计划经济没有必然的联系，但是中国的计划生育是在计划经济的环境中建立和发展起来的，与计划经济同生同长，本身沾染着许多计划经济的色彩，面对市场经济，计划生育要主动适应。,2：对人口和计划生育事业的要求高了。2003年3月9日，胡锦涛在第13次中央人口资源环境工作座谈会上指出：人口资源环境工作是强国富民安天下的大事，是全面建设小康社会的必然要求。人口和计划生育工作，主要任务是稳定低生育水平，提高出生人口素质，同时要努力促进出生人口性别比的平衡，积极应对老龄人口、流动人口、就业人口增加带来的问题，为全面建设小康社会创造良好的
11、人口环境。正是为了完成新时期的新使命，中央决定将原国家计生委更名为“人口和计划生育委员会”。,3：我们所处的时代变了，传播信息手段变了 随着中国改革开放的深入和发展，随着中国的不断强大，中国在世界舞台的角色越来越引人注目。今天的信息传送手段已经从：农业经济时代的江河工业经济时代的路桥发展到了今天的网络。我们今天置身于舆论监督的汪洋大海之中，任何事件的发生与信息的传播几何可以做到同步（界首事件）。,4：政府的职能在转变。过去：政府追求权力无限，是公章和指令政府。其实，权力和责任是对等的，权力无限，意味着责任无限。趋势：无限政府、无限责任有限政府、有限责任；措施：“职权法定、依法行政”。行政诉讼法
12、、处罚法、复议法、许可法都是为了规范政府行为，限制政府乱用权力，逐步过渡到大社会、小政府。新的一届中央领导集体将政府职能定位为四大职能：经济调节、市场监管、公共服务和社会管理。,第六：计划生育工作必须与时俱进上述变化说明，我国大的社会经济背景已经发生了巨大变化。在变化了的舞台上，我们必须尽快调整自己的角色。面临不断变化的形势、任务，人口和计划生育工作怎么办？只能适应，因为无法，也无力改变大环境、大趋势。如果固步自封，不愿意改革，结果必将使被历史淘汰。,第七：最新动态：“三个代表”重要思想、科学发展观和构建和谐社会新一届政府将“三个代表”重要思想、科学发展观和构建和谐社会有机统一起来，构成了符合
13、时代要求和客观规律的科学理论体系。“三个代表”重要思想是总的指导思想科学发展观是总的发展思路构建和谐社会是总的工作目标,第二部分：利益导向机制1：利益导向机制的一些思考2：计划生育利益导向机制的特征3：计划生育利益导向机制,1：利益导向机制的一些思考理论假设：个人和家庭的决策是理性的，目标是利益最大化。在目前情况下，这一理论假设是成立的，因为多生孩子生男孩子是有益的。因为孩子有效益，例如：“养儿防老”“传宗接代”“感情满足”“满足劳动力供给需求”“提高家庭经济与社会地位”“壮大家庭势力与提高家族威望”,为了满足这些多元化的需求,人们自然会采取各种办法，千方百计地实现既定的目标，于是：多生，但会
14、使总人口数量失控多生男孩，但会使性别比失调国家从宏观看，不能坐视不管，于是，政府干预，制定人口和计划生育政策,利益导向政策一定要：让独生子女户和女儿户家庭在不断获得实际利益的过程中，感受到党和政府、感受到全社会对他们的关爱和尊重；让他们感到光荣，帮助、鼓励他们自立自强；让更多的群众从中认识到生男生女一个样，逐步淡化男孩偏好，最终转变生育观念。光说不干，没有行动，没有相应的政策措施来保证，就谈不上关爱。不讲诚信、不负责任，伤害女孩和女儿户家庭的感情，其负面效应难以补救。赵炳礼在全国关爱女孩行动试点工作经验交流会上的总结讲话,2：计划生育利益导向机制的特征: 利益导向的主体是政府部门,以及它在权限
15、范围内的行为方式;利益导向机制作用的客体是计划生育家庭,特别是独生子女家庭、双女户家庭;当然包括子女伤亡、因做手术而患病的夫妇（要奖）； 以及违反计划生育政策的家庭（要罚）；利益导向作法具有利益补偿性质,它所依据的原则是社会公平原则;,利益导向可分为两大类直接奖励和间接奖励形式，作法、方式、手段、载体的因地制宜、灵活多样性;利益导向重在能起导向作用；利益导向的作用和目的主要是借助物质利益杠杆作用,诱导人们主动自觉按现行政策规范自己的生育行为；利益导向机制中的奖和罚要对称。,3：计划生育利益导向机制 随着社会主义市场经济的建立和发展，随着建立法治社会的要求，单纯依赖行政手段的传统管理模式，已不能
16、适应新时期计划生育工作的需要。 建立和完善计划生育利益导向机制，是调动社会各方面的力量，运用政策、法律和经济等多种手段综合治理人口问题，促进人口与计划生育工作思路和工作方法转变的重要内容和有效途径。,计划生育利益导向机制：是指适应社会主义市场经济发展和依法行政的的需要，国家从宏观的社会经济政策的制定上采取综合措施，通过奖励、优惠、优先、扶持、补偿、补贴、减免限制、制约等手段，充分利用经济杠杆的宏观调控作用，,使实行计划生育的家庭得到多方面优惠、优待和照顾，使不符合法定条件而生育多子女的公民受到多方面的限制和制约，重新调整各项社会经济文化活动所涉及到的分配格局，激励生育主体从切身利益出发，衡量生育孩子的成本与效益之间的利弊得失，从而达到人们自觉实行计划生育的目的，以调节人口发展规模。这种从经济利益、价值取向、个人及家庭社会地位及荣辱出发引导群众自觉调节生育行为，自愿实行计划生育的工作机制，被称为计划生育利益导向机制。,
