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1、基于 S-CAD 方法的新能源汽车推广应用政策研究 董昊鑫 赵惠 中国社会科学院研究生院 摘 要： 文章采用 S-CAD 政策分析方法对新能源汽车推广应用政策的内在逻辑性、充要性、可行性及实施效果进行科学论证, 从政府主导观点角度梳理出新能源汽车推广应用政策从前提/立场到预期结果的逻辑链条。关键词： 新能源汽车推广应用政策; S-CAD 方法; 实施效果; 作者简介：董昊鑫 (1991-) , 男, 汉族, 山东省安丘市人, 中国社会科学院研究生院博士生, 研究方向为投资理论与实践;作者简介：赵惠 (1989-) , 女, 汉族, 山东省滨州市人, 中国社会科学院研究生院博士生, 研究方向为投
2、资理论与实践。收稿日期：2017-10-11基金：中国石油大学 (北京) 科研基金资助项目 (项目号:zx20150120) Received： 2017-10-11一、前言新能源汽车以其电能驱动和零排放的特性迎合节能减排要求, 得到政府的大力支持。自 2009 年开展新能源汽车示范推广以来, 政府相继出台了相关支持政策。2014 年 7 月 14 日, 国务院办公厅出台关于加快新能源汽车推广应用的指导意见 (简称意见) , 标志着新能源汽车推广应用政策体系框架基本形成。意见的颁布实施, 一方面促进了新能源汽车市场规模的不断扩大, 同时也暴露出新能源汽车推广政策存在众多不足。因此, 需要对新能
3、源汽车推广政策进行评估分析。本文采用 S-CAD 政策分析评估方法, 对新能源汽车推广政策进行系统性评估, 分析新能源汽车推广政策的传递机制, 检验政策在推行过程中的预期结果与实际结果的差异, 并提出政策建议。二、对新能源汽车推广政策的 S-CAD 分析1. S-CAD 方法介绍。S-CAD 分析方法从一个分析观点 (S-subjectivity) 入手, 从政策一致性 (C-consistency) 、充要性 (A-adequacy) 、可行性 (D-dependency) 三个方面进行全方位的系统性分析。S-CAD 政策分析方法适用于事前政策规划和事后政策评估。一方面辩证看待不同观点, 另
4、一方面构建逻辑体系甄别不同观点间的联系 (梁鹤年, 2009) 。S-CAD 方法解析新能源汽车推广政策, 主要分为三步: (1) 进行主导观点分析, 明确政府制定该项政策的立场、目标、手段及预期实现效果; (2) 政策设计是否具有逻辑性、必要性以及可行性; (3) 对政策作出评价, 梳理出新能源汽车推广政策中的问题并提出政策建议。2. 主导观点分析。针对新能源汽车推广政策的 S-CAD 分析, 选定从政策制定和执行主体即政府角度的“主导观点”出发, 从四个方面进行解构:(1) 新能源汽车推广政策的前提/立场 (Premises and Stances, 简称 PS) 。意见明确提出了此次推广
5、政策三个前提/立场:PS1加快新能源汽车的推广应用;PS2有效缓解能源和环境压力;PS3促进新能源汽车转型升级。(2) 新能源汽车推广政策的目标 (Goal, 简称 G) 。意见的制定主体是政府, 通过对政府角色和职能的具体分析及结合政策文本的指导思想, 可以总结出三个政策目标:G1:建立长期稳定的新能源汽车发展政策体系;G2:创造统一开放、发展有序的竞争环境;G3:加快培育市场;G4:促进新能源汽车产业的健康快速发展。(3) 新能源汽车推广政策的政策手段 (Strategy, 简称 S) 。通过对意见归纳总结, 推广政策手段主要有以下七点:S1:加快充电设施建设, 包括制定充电设施发展规划和
6、技术标准 (S1.1) , 完善城市规划和相应标准 (S1.2) , 完善充电设施用地政策 (S1.3) , 完善用电价格政策 (S1.4) , 推进充电设施关键技术攻关 (S1.5) , 鼓励公共单位加快内部停车场充电设施建设 (S1.6) , 落实充电设施建设责任 (S1.7) 。S2:积极引导企业创新商业模式, 包括加快售后服务体系建设 (S2.1) , 积极鼓励投融资创新 (S2.2) 以及发挥信息技术的积极作用 (S2.3) 。S3:推动公共服务领域率先推广应用, 包括扩大公共服务领域新能源汽车应用规模 (S3.1) 和推进党政机关和公共机构、企事业单位使用新能源汽车 (S3.2)
7、。S4:进一步完善政策体系, 包括完善新能源汽车推广补贴政策 (S4.1) , 改革完善城市公交车成品油价格补贴政策 (S4.2) , 给予新能源汽车税收优惠 (S4.3) , 多渠道筹集支持新能源汽车发展的资金 (S4.4) , 完善新能源汽车金融服务体系 (S4.5) , 制定新能源汽车企业准入政策 (S4.6) , 建立企业平均燃料消耗量管理制度 (S4.7) , 实行差异化的新能源汽车交通管理政策 (S4.8) 。S5:坚决破除地方保护, 包括统一标准和目录 (S5.1) 和规范市场秩序 (S5.2) 。S6:加强技术创新产品和产品质量监管, 包括加大科技攻关支持力度 (S6.1) ,
8、 组织实施产业技术创新工程 (S6.2) 以及完善新能源汽车产品质量保障体系 (S6.3) 。S7:进一步组织领导, 包括加强地方政府的组织推动作用 (S7.1) , 加强部门间的统筹协调 (S7.2) 以及加强宣传引导和舆论监督 (S7.3) 。(4) 新能源汽车推广政策的预期结果 (Result, 简称 R) 。结合政府制定意见的三个前提/立场和四个目标, 新能源汽车推广政策的预期结果可提炼为新能源汽车销售规模扩大 (R1) 和大气环境污染状况改善 (R2) 。3. 新能源汽车推广政策的 S-CAD 分析 (图 1) 。(1) 逻辑分析 (C-consistency) 。逻辑分析着眼于检验
9、“主导观点”的前提/立场与政策的目标、手段和结果之间的逻辑关系, 即目标是否代表了前提/立场, 手段是否能达成目标, 结果是否是手段的体现。针对新能源汽车推广政策的逻辑性分析, 具体过程如下:首先, 分析前提/立场与目标间的逻辑关系。(1) 通过建立长期稳定的新能源汽车发展政策体系 (G1) 、创造统一开放、竞争有序的发展环境 (G2) 、加快培育市场 (G3) 及促进新能源汽车产业健康发展 (G4) 有利于加快新能源汽车的推广应用 (PS1) 。因此, G1、G2、G3 和 G4逻辑代表了 PS1。(2) 通过建立长期稳定的新能源汽车发展政策体系 (G1) , 比如制定财政补贴标准, 加快培
10、育市场 (G3) 提升新能源汽车销量, 促进新能源汽车产业健康发展 (G4) , 增加新能源汽车销售占比, 减轻对化石燃料的依赖, 有利于缓解能源和环境压力 (PS2) 。因此, G1、G3 和 G4 逻辑代表了 PS2。(3) 通过建立长期稳定的新能源汽车发展政策体系 (G1) , 如采用经济激励手段和政策引导实现产学研结合, 创造统一开放、竞争有序的发展环境 (G2) , 减少地方保护主义, 及促进新能源汽车产业健康发展 (G4) 有利于促进汽车产业转型升级 (PS3) 。因此, G1、G2 和 G4 逻辑代表了 PS3。其次, 分析目标与手段间的逻辑关系。(1) 与建立长期稳定的新能源汽
11、车发展政策体系 (G1) 相关的手段是进一步完善政策体系 (S4) 和加强组织领导 (S7) 。通过政府的积极推动 (S7.1) , 加强部门间的协调 (S7.2) , 减少部门间、区域间行政隔阂, 完善各项与新能源汽车相关的政策文本, 有利于保障政策体系的科学性。因此, S4 和 S7 逻辑体现了 G1。(2) 与创造统一开放、竞争有序的发展环境 (G2) 相关的手段的坚决破除地方保护主义 (S5) 和加强组织领导 (S7) 。地方政府应该严格执行全国统一的行业标准, 不得阻碍区域外新能源汽车进入本地市场, 坚决清除各地区不利于新能源汽车发展的违规政策, 这样才能保障新能源汽车发展环境的公平
12、、公开。因此, S5 和 S7 逻辑体现了 G2。(3) 与加快培育市场 (G3) 和促进新能源汽车产业健康发展 (G4) 相关的手段是加快充电设施建设 (S1) , 引导企业创新商业模式 (S2) , 推动公共服务领域率先使用 (S3) , 完善政策体系 (S4) , 破除地方保护 (S5) , 加强技术创新和产品质量监管 (S6) 以及加强组织领导 (S7) 。从政策主体约束、政策体系完善、产业模式创新等方面的详细规定, 有利于促进新能源汽车市场和产业的良性发展。因此, S1、S2、S3、S4、S5、S6 和 S7 逻辑体现了 G3 和 G4。最后, 分析预期结果与手段间的逻辑关系。(1)
13、 新能源汽车销售规模扩大 (R1) 有赖于充电设施的完善 (S1) , 商业模式包括汽车金融服务体系、投融资体系的完善 (S2) , 政府采购以及示范效应 (S3) , 完备的政策体系 (S4) , 政策上平等对待 (S5) , 产学研结合及严格的质量监管 (S6) 以及政府的坚强领导 (S7) 。七项措施顾及了从新能源汽车研发、生产、销售、售后、使用等全产业链环节, 极大地促进了新能源汽车市场规模的增长。因此, R1 逻辑体现了 S1、S2、S3、S4、S5、S6 和 S7。(2) 大气环境污染状况改善 (R2) 有赖于公共服务领域的率先推广 (S3) , 政策体系的完善 (S4) 和加强技
14、术创新和产品质量监管 (S6) 。大气环境污染的重要污染源之一是汽车尾气排放。通过政府购买, 促进新能源公共汽车的普及, 以及通过降低消费者购买和使用成本、加强质量监管, 促进新能源小型汽车的普及, 在一定程度上会减缓大气污染状况。因此, R2 逻辑体现了 S3、S4 和S6。(2) 经济分析 (A-adequacy) 。经济分析用来分析资源配置效率, 也即政策的实际效率。经济分析着眼于目标对前提/立场、手段对目标以及预期结果对手段的充要性分析。针对新能源汽车推广政策的经济分析, 具体过程如下:首先, 分析目标对前提/立场的充要性。(1) 为加快新能源汽车推广 (PS1) , 建立长期稳定的新
15、能源汽车发展政策体系 (G1) , 促进统一开放、竞争有序的发展环境 (G2) , 加快市场培育 (G3) 以及促进新能源汽车产业的快速发展 (G4) 具有较高的充分性和必要性。(2) 建立新能源汽车发展政策体系 (G1) 、加快市场培育 (G3) 及促进新能源汽车产业的快速发展 (G4) 对与缓解能源和环境压力 (PS2) 是必要的但充分性或有不足。以汽车行业对能源及环境影响为例, 需要考虑到新能源汽车的电力来源、废弃电池的处置和传统汽车的油耗技术进步和排放标准。汽车仅为影响能源和环境的因素之一。(3) 建立长期稳定的新能源汽车发展政策体系 (G1) , 促进统一开放、竞争有序的发展环境 (
16、G2) 以及促进新能源汽车产业的健康发展 (G4) 对于实现新能源汽车产业的转型升级是充分且必要的。其次, 分析各个手段对目标的充要性。(1) 完善政策体系 (S4) 和加强组织领导 (S7) 对于建立长期稳定的新能源汽车发展政策体系是充分且必要的。政府高层设计和执行部门的有力推动, 着重于制定设计全产业链的政策体系, 对保持新能源汽车产业政策的稳定性大有裨益。(2) 破除地方保护 (S5) , 包括统一标准和目录 (S5.1) , 规范市场秩序 (S5.2) 及加强组织领导 (S7) 对于形成统一开放、竞争有序的市场环境 (G2) 是必要的但充分性不足。政府对厂商的补贴力度相对比较大, 厂商在获得资金支持的同时由于监管不力滋生了套取补贴行为, 影响了市场环境的公平性。图 1 新能源汽车推广政策的 S-CAD 分析图 下载原图(3) 加快充电设施建设 (S1) , 引导企业创新商业模式 (S2) , 推动公共服务领域率先使用 (S3) , 完善政策体系 (S4) , 破除地方保护
