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1、大数据时代社会治理的变革:模式与策略 徐漪 沈建峰 上海社会科学院信息研究所 国家无线电监测中心 摘 要： 大数据时代对社会治理的变革具有强大的推动作用, 传统的社会治理模式将会发生重大的本质性转变, 作为社会治理主体之一的政府将更加强调各部门之间的信息共享, 并将摒弃主观经验判断的传统社会治理方式转而更加注重和依赖大数据分析, 同时鼓励和依靠社会各方的积极参与。目前应当从加强宏观指导, 实施顶层设计;改革传统的社会治理的模式、方法、手段;优化大数据产业发展的生态环境和完善相关的法律体系与管理制度等四个方面, 来进一步推进我国基于大数据技术的社会治理的变革。关键词： 大数据时代; 社会治理;
2、治理模式; 治理策略; 一、大数据概念的由来及定义大数据 (Big Data) 概念最早可以追溯到 20 世纪 80 年代, 指那些超出了传统计算机处理能力, 常规软件难以捕捉、存储、管理和分析的数据。未来学家托夫勒曾在第三次浪潮中预言:海量的数据是第三次浪潮的华彩乐章。托尼卡斯于 1988 年在美国科学杂志上发表文章, 首次提出了“大数据”一词, 随之这一概念逐渐传播开来。2008 年 9 月, 自然杂志出版了“big data”专辑, 首次对大数据的概念进行了阐述。目前通常认为大数据是产生于信息社会的一个新生事物, 所涉及的数据量规模巨大到无法通过人工, 在合理时间内达到截取、管理、处理,
3、 并整理成为人类所能解读的信息。大数据是海量数据的集合, 是万物皆可数据化思想的体现, 是伴随计算机、互联网、物联网、移动互联网的普及产生的, 具有其独特的属性:一是数据体量巨大, 用传统数据工具无法有效处理;二是数据类型非常复杂, 包括结构化、半结构化数据与各种异构数据;三是数据内容实时变化, 如不及时处理数据即失去意义;四是数据具有潜在价值性, 尽管大数据资源价值密度低, 但由于总量大, 所以其潜在价值不可估量。二、大数据时代的基本含义2012 年, 牛津大学教授维克托在大数据时代一书中指出, 大数据时代已经来临, 因此 2013 年也被称为“大数据元年”。他认为, “大数据是人们获得新的
4、认知、创造新的价值的源泉;大数据还是改变市场、组织机构, 以及政府与公民关系的方法”。可以看出, 大数据时代就是在信息与信息处理能力不断倍增的情况下, 充分利用大数据技术挖掘数据的价值, 并用来解决人类社会各种问题, 促使解决模式发生革命性变革的时代。大数据时代, 人们的思维方式、认知能力将会提升到一个新的高度, 但也将面临更多的挑战。从本质上看, 大数据也是信息社会的基本特征, 大数据时代, 也就意味着信息化社会的真正来临。阿里巴巴创始人马云认为, 数据将会是信息社会的石油和矿产, 因此, 对大数据进行分析, 挖掘其价值, 将是信息社会的核心生产力, 作用难以想象。数据挖掘不再专属于技术范畴
5、, 而是对社会现实与发展趋势的综合研究, 正在成为一个专门的学科, 各国极为重视:2006 年英国启动“数据权”运动;2012 年 3 月, 奥巴马宣布美国政府投资 2 亿美元启动“大数据研究和发展计划”;2012 年 5 月联合国推出“数据脉动”计划;2015年中国国务院颁发促进大数据发展行动纲要, 标志着中国政府开始系统部署大数据发展工作, 以促进社会治理创新。三、大数据时代社会治理的特点(一) 大数据时代社会治理的内涵。联合国全球治理委员会对“治理”的定义是:治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和, 既包括正式的制度和规则, 也包括各种非正式制度, 如习惯、习俗
6、等。对于社会治理而言, 通常是指政府及其他社会主体, 为实现社会的良性运转而采取的一系列管理理念、方法和手段, 保障公民权利, 实现公共利益的最大化。鉴于政府在社会治理中的强制与主导地位, 可以认为社会治理是政府的一种持续性的活动。大数据时代的社会治理具有其特有的内涵, 国内有的学者将其概括为四点:一是坚持社会治理的最高标准是满足广大民众的利益;二是强调社会治理的行为准则是法制化、规范化;三是摒弃以政府为社会治理的唯一主体的传统思路, 提倡政府主导, 多方参与;四是创建以数据信息共享为基础的新型的社会治理方式。(二) 大数据时代的社会特征。1. 公众参与度不断增强。大数据时代, 互联网、移动互
7、联网和智能终端基本普及, 信息扩散速度非常之快, 信息从业人员大大增加, 自媒体和新媒体的影响力已经超过传统媒体。对于社会热点、政府行为, 公众参与评判的渠道更加广泛、多元、便捷, 情感宣泄与利益诉求往往交织, 诉求表达高度自由, 容易形成网络集群效应, 形成非理性传播。2. 社会监管难度明显加大。大数据时代, 通过各种数据处理技术, 政府可以更加有效地搜集和处理各种社会信息, 貌似可以增强政府的监督和控制能力。但这种监督和控制, 很容易侵犯公民隐私和权利, 削弱公民自由, 甚至违宪。而一些网络巨头也有能力实现对公民行为的监控, 政府对它们的监管难度更大。由于政府汇集了大量信息, 一旦泄露,
8、后果不堪设想。如维基解密网站, 对美国政府的冲击迄今余波未平。3. 数字鸿沟带来新的社会不平等。由于对信息技术的接受和使用水平存在差异, 大数据时代会造成不同人群在参与社会活动能力和参与程度上的差异, 进而有可能导致在使用社会资源、参与公共事务、保护合法权益等方面的不平等。跨越数字鸿沟, 消除或减轻这种不平等, 保护信息弱势群体利益, 让所有的社会成员融入大数据的时代洪流, 是一个非常重要的问题。4. 网络暴力成为新的社会顽疾。大数据时代, 网络的开放性和匿名性为网络暴力提供了土壤。网上信息真假难辨, 为谣言的产生和扩散提供了条件和便利。对公共议题持不同意见的人群从网上争论到争吵, 从言辞激烈
9、到互相攻击谩骂, 已经屡见不鲜。而从人肉搜索、道德审判到网络约架, 网络暴力又回归到现实社会, 引发现实的公共危机或社会风险。(三) 大数据时代社会治理的特点。我国正处于经济社会的转型时期, 社会价值观差异明显, 利益矛盾多发, 社会性的焦虑和迷茫随处可见, 与大数据时代的到来不期而遇, 社会治理的内涵和方式都有新的特色。1. 关注社会关联度。在当前高度复杂和不确定社会环境下, 社会治理领域的诸多因素之间并不是简单的因果关系, 而是相互影响、相互作用的相关关系, 大数据可以实现社会全样本数据的收集、处理、分析, 能够更好地反映事物整体的属性。从过往线性的因果关系分析, 进一步扩展到关联关系,
10、是大数据时代社会治理的基本特色。2. 强调信息挖掘利用。大数据技术可以对海量数据资料进行深度分析, 把看似支离破碎的离散数据, 按照一定规律, 挖掘其内在的关联成分, 进而整合成为具有参考价值的信息, 探究数据背后的社会运行轨迹, 并建立相关数据模型, 预测变化趋势。这是大数据时代社会治理高技术运用的具体体现。3. 信息传递日益扁平化。与传统科层制组织模式中的金字塔结构逐级进行信息传递模式不同, 大数据时代的信息传递是扁平化即时实现的, 从金字塔底层到所有高层的信息传递可以同时进行, 相应的决策也可以从最高层同时传递到其它执行层面, 基层信息是否真实可靠, 高层决策是否及时睿智, 一目了然。这
11、也是大数据时代的明显特征。四、大数据时代社会治理的模式与策略(一) 大数据时代社会治理的模式。“模式”一词原意是指事物的标准样式, 现在一般是指主体行为的一般方式, 包括科学实验模式、经济发展模式、企业盈利模式等, 是理论和实践之间的中介环节, 具有一般性、简单性、重复性、结构性、稳定性、可操作性的特征。自大数据技术被普遍应用于社会领域以来, 政府、学界对基于大数据技术的社会治理模式进行了广泛而深入的研究和探讨, 并对各种模式进行了梳理、归纳和分析。目前, 归纳起来, 大致主要有如下几种典型模式。1. 数据开放模式。信息时代的社会治理是一个极其庞大、复杂的系统工程, 社会治理不同主体之间能否进
12、行密切配合, 是决定社会治理成败的关键因素之一。作为社会治理主体之一的政府部门, 迫切需要打破长期以来形成的政府部门之间的行政壁垒、信息封锁、数据封锁、利益阻隔的状态, 实现从碎片化的部门型治理向整体性的跨部门协同治理的转化。作为目前世界各国大数据社会治理的基础模式之一, 实现数据开放的主要目的, 就在于将由政府不同部门掌握的信息资源进行整合、处理, 形成政府部门共建共享的数据平台, 并在数据共享的基础上, 将政府社会治理的“协同意识”转化为社会治理的“协同能力”, 实现社会治理的系统化、个性化和精准化。2. 决策支持模式。人类社会进入后工业信息化时代之后, 社会结构变得日益复杂, 社会经济的
13、运行规律多异与以往, 影响社会经济的因素 (或者说变量) 复杂多变, 且相互交错, 任何决策者仅仅凭借其个人积累的经验和掌握的数据, 已无法作出最佳的决策。因此, 在现代社会治理决策过程中, 需要借助于自然科学的方法, 运用数学的工具, 建立各变量之间的关系公式与模型, 用以反映社会治理客体的实质, 推演社会治理客体发展的方向, 从而选择、制定社会治理的最佳方案。决策支持模式的要义就在于通过大量而复杂的大数据运算, 将影响社会治理的所有变量加工成能够被用于解释、分析和预测的数据结构, 以便于决策者掌握更加全面、系统、直观、清晰的数据及其相互之间的关系, 从而增强决策的科学性。3. 共同参与模式
14、。多元化是后工业信息化时代的典型特征之一, 来自不同地区、区域、阶层、行业, 具有不同家庭和教育背景的社会群体, 其利益诉求可能截然不同, 甚至是相互矛盾和冲突的。随着社会的日益进步和开放, 社会公众参与社会治理的愿望也在不断增强。社会治理的宗旨是造福于广大的社会公众, 因此, 在社会治理过程中, 应当尽可能地了解、尊重、反映各社会公众的合理关切, 吸纳、鼓励、支持社会公众共同参与社会治理, 让每一个社会成员都能够分享到社会治理的成果。共同参与模式的价值就在于借助于大数据的客观性和公开化, 引导社会公众从整体和长期的角度进行理性思考, 献计献策, 将政府力量和公众智慧结合起来, 营造和强化“利
15、益共同体”意识, 完善社会治理的外部条件。(二) 大数据时代社会治理的策略。大数据时代的社会治理是一项涉及到政府部门、社会团体、社会公众、工商企业等各方利益, 由社会各方共同参与、博弈、制衡以谋求最大共同利益的庞大而复杂的社会行动, 需要从战略高度进行统筹规划。而大数据技术的成熟和应用, 为社会治理模式的转换和社会治理能力的提升提供了必要的客观条件和技术手段。为进一步推进我国基于大数据技术的社会治理的变革, 笔者提出以下四点策略。1. 作为社会治理的重要主体之一, 政府职能部门必须从战略的高度, 充分认识大数据技术在改善社会治理方面所具有的无可替代的作用, 加强宏观指导, 加强顶层设计, 实现
16、数据共享, 避免出现新的“数据孤岛”。政府职能部门必须牢固树立在社会共识的基础上谋求最大的共同利益的意识, 在设计社会治理的模式时, 尊重各方的意见和建议, 听取社会公众的诉求, 尤其要重视借鉴一流的互联网企业大数据平台建设、运营的成功经验, 构建能够反映和满足社会公众呼声和要求的大数据平台, 使大数据技术真正成为提高社会治理水平的工具。2. 顺应大数据时代的要求, 对传统的社会治理的模式、方法、手段进行彻底的变革。传统的社会治理模式特征是封闭式、垂直式、分层式、集权式, 政府通过精致而封闭的权力结构, 依据经验判断, 向下逐级传达政府的意志和目标, 借助行政手段实施社会治理。数据时代的社会治理一是强调信息公开的原则, 除涉及国家安全和个人隐私以外, 政府的公共数据由社会共享, 将经验判断与数据分析结合起来;二是强调政府职能部门上下级之间、平级之间突破部门利益的羁绊, 实现全方位整合、沟通和协调;三是充分动员社会组织的力量, 将民众自治视作为社会治理的一项重要手段。3. 优化大数据产业发展的生态环境, 为提升社会治理水
