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1、论提高财政资金使用的安全性改革开放以来，我国财税体制进行了一系列改革，重点是调整收入分配关系，基本未对预算执行管理和财政资金支付管理制度进行大的调整，特别是对财政资金使用的安全性关注不够，依然存在重分配、轻管理的粗放管理现象，财政资金的使用存在诸多隐患。随着社会主义市场经济体制下公共财政的建立和完善、财政收支规模的不断扩大，财政资金使用的安全性问题就越来越凸显出来。提高财政资金使用的安全性，已成为加强财政资金管理的重要内容，成为实现财政资金使用“规范性”和“有效性”的前提和保障。本课题中的“财政资金使用的安全性”是指，财政部门、预算单位、人民银行和代理银行，通过建立健全法规制度、加强管理、严格
2、监督，保证财政资金在支付和使用过程中，能够按照部门预算、用款计划及相关要求，准确、及时、足额地拨付到用款单位或商品、劳务供应者，并能够确保其按规定支付和使用。具体而言，要达到四个目标：一是保证财政资金使用符合预算规定的用途，不能用于无预算或者预算用途之外的项目和支出；二是保证财政资金的支付和使用控制在用款计划和财政授权支付额度之内；三是确保财政资金支付使用过程中，能够严格按照改革后新的财政资金支付管理办法所规定的程序执行；四是能有效防止预算单位或代理银行违反规定擅自向其他账户划拨资金。我们认为，在财政资金使用中实现了上述四个主要目标，财政资金使用的安全性就有了保证，这也是评价财政资金使用是否安
3、全的基本标准。结合目前财政资金使用管理现状，本课题主要研究财政资金在支付和使用过程中，特别是实行国库集中支付后，如何从制度上、机制上、技术上和管理上，逐步建立保障财政资金合规支付、使用的安全防控体系，进一步提高财政资金的安全性。本课题内容共分三个部分。第一部分介绍当前财政资金使用管理概况：指出在财政资金使用安全性方面，传统的财政资金分散支付方式存在的弊端以及国库集中支付的优越性；介绍在保障财政资金安全性方面国库集中支付的各项改革和配套措施，以及在财政资金使用管理两种模式并存状态下，加强预算单位银行账户管理所采取的措施。第二部分指出在财政资金使用安全性方面仍存在的问题：包括国库集中支付制度改革有
4、待进一步深化，相关配套措施有待落实和完善，预算单位银行账户管理有待进一步加强。第三部分针对存在的问题，提出了进一步提高财政资金使用安全性的对策建议：国库集中支付制度是国际通行做法，在保证财政资金的安全、高效方面具有很大优势，因此我国要在不断规范国库集中支付的基础上，尽快扩大其实施范围，争取“十五”期末在全国全面推行；同时，要进一步落实各项配套措施，逐步建立起国库集中支付制度下财政资金支付、使用全过程的监管机制；在国库集中支付制度改革尚未到位的过程中，要进一步做好预算单位银行账户管理工作。一、财政资金使用管理概况两种模式并行的财政资金管理现状目前，我国财政资金的使用管理处于两种模式并行的过渡状态
5、。一方面，从计划经济体制下延续过来的传统资金管理模式，仍在大部分中央预算单位和大多数省以下地方运行。另一方面，现代财政国库管理制度下的国库集中支付管理模式，以其规范、高效、科学和安全的鲜明优势，正在按照改革总体规划有序推进。2001 年 6 个中央部门率先进行了支付改革试点，至 2002 年底共有 42 个中央部门及所属 795 个基层预算单位实施了改革试点，2003 年计划再新增 40 个左右的中央部门进行改革。目前纳入支付改革试点的中央部门占一级预算单位的近 50%。各地对国库集中支付改革也十分重视，截止 2003 年 6 月，全国共有 13个省份实施了改革。争取“十五”期间在全国全面推行
6、。1、传统财政资金管理模式及其弊端长期以来，我国财政资金的拨付方式是，由各级财政部门签发拨款凭证，中央银行各级国库据以办理库款拨付，将款项转入预算单位的存款账户，然后在各级预算单位内部层层转拨，经过多道环节，最后支付到商品和劳务供应者或用款单位。这是一种以多头设置银行账户为基础、各级预算单位将得到的财政资金分散支付的资金管理模式。随着社会主义市场经济体制下公共财政的建立和发展，传统的财政资金支付和使用方式暴露出越来越多的缺陷，其在安全性方面的弊端主要是：一重复和分散设置银行账户，导致财政资金活动的透明度不高，不利于实施有效管理和全面监督；二财政支出执行中资金分散拨付，相当规模的财政资金经常滞留
7、在预算单位，容易诱发截留、挤占、挪用等问题；三财政支出环节多、时滞长，信息反馈迟缓，造成财政监控滞后。2、国库集中支付管理模式及其优势从 2000 年开始，在党中央、国务院的高度重视和有关部门的支持配合下，通过借鉴国际通行做法，结合我国具体国情，财政部逐步推行了以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度改革。在新的财政国库管理制度下，国库集中支付的管理模式是，建立国库单一账户体系，改革和规范支出支付程序，所有财政性资金均通过国库单一账户实行财政直接支付和财政授权支付。在国库集中支付管理模式下，部门的资金使用权不受影响，但预算单位要按批复的部门预算执行，按规定程
8、序对预算进行调整，并通过国库单一账户体系支付使用财政资金。国库集中支付要保证的是，预算是什么，部门执行的就是什么；预算单位什么时候用款，财政就什么时候拨付；财政资金不用时，就全部存在国库中。三年改革试点执行情况表明，国库集中支付制度是“最终规范政府性资金支付的最彻底、最完善、最可靠的模式” ，其优势逐步显现：一是从制度上遏制了以往资金管理中存在的截留、挤占、挪用等违规现象，实现了财政资金拨付方式的变革，创新了预算执行机制。支付改革试点部门的财政资金，通过国库单一账户体系直接支付或授权支付给商品、劳务供应者或用款单位，从根本上解决了过去财政资金层层拨付，流经环节多、漏洞多的问题。按预算安排应支未
9、支的资金，均保留在国库单一账户中，而改革前，这些资金都分散沉淀和占压在各部门及所属单位的账户上，财政无法实施调控，其安全性势必受到影响。二是强化了财政资金支出的合规性审核，有效地提高了财政资金拨付的安全性，创新了财政监管机制。实行国库集中支付后，预算单位每一笔财政资金支出都要有预算，要有分月用款计划，要经过内部财务及其负责人审核，要严格按对应的预算科目或项目支付，财政直接支付的项目还要经驻当地财政专员办审核，财政国库管理部门能够全过程监控试点单位财政资金的支付活动。这从根本上改变了财政部门对财政资金支出事后监督的传统做法，基本建立起了预算单位的内控管理与财政等部门的事前、事中、事后监督相结合的
10、财政支出监督管理的新机制，财政资金运行的透明度大大提高，监管力度明显加强，有效地保障了财政资金的安全。三是规范了预算单位的资金使用行为，其财务管理意识和水平明显提高。实行国库集中支付后，预算单位提出财政直接支付申请时，必须按规范的程序和要求做好相关工作；发出财政授权的支付令时，必须考虑到整个支付过程对于预算单位和财政部门是双向透明的，有效克服了以往资金使用中的随意性，资金使用的计划性、科学性和规范性明显增强，支付过程更为规范，支出管理更为细致，预算单位的财务管理意识和水平都有新的提高。在加强财政资金使用安全性方面的改革措施及成效按照财政国库管理制度改革方案 ，改革的主要措施是，建立国库单一账户
11、体系；改革财政资金支出支付程序和管理制度，实行财政直接支付和财政授权支付；改革财政资金收入收缴程序和管理制度，实行直接缴库和集中汇缴；实施各项配套改革措施，包括清理整顿预算单位银行账户、建立财政管理信息系统、建立健全财政国库执行机构以及加强监督制约机制等。其中清理整顿预算单位银行账户、完善财政资金支付使用监督制约机制等，是目前对包括尚未进行国库集中支付改革的预算单位在内的所有预算单位采取的基础性管理措施。这些改革措施均与保障财政资金的使用安全直接相关。1、制度建设方面：初步建立了包括国库集中支付制度在内的科学、规范的财政国库管理制度框架。财政国库管理制度改革初期，按照财政国库管理制度改革方案的
12、总体要求，重点进行制度建设和创新，先后制定了中央单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法 、 财政国库管理制度改革试点会计核算办法 、中央单位财政国库管理制度改革试点资金银行支付清算办法 、 预算外资金收入收缴管理制度改革方案 、 中央单位预算外资金收入收缴管理改革试点办法 、 国库存款计付利息管理暂行办法和财政国库管理制度改革试点预算结余资金处理的有关规定等有关财政资金支出支付、收入收缴和结余管理的新制度，基本形成了完整、统一的国库集中收付制度框架，要求建立国库单一账户体系，所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，收入采取直接缴库或集中汇缴的方式缴入国库或财政专户，支出通过国库单一账户
13、体系，采取财政直接支付或财政授权支付的方式支付到商品和劳务供应者或用款单位。逐步形成了财政总预算会计制度、行政单位会计制度、事业单位会计制度三位一体而又相互独立的政府会计制度体系。改革开放以来，对政府会计进行了持续不断的改革。1996 年 2 月，发布预算会计核算制度改革要点 ，对预算会计改革的指导思想、改革目标、会计体系、核算方法和改革步骤等作了原则规定。1997 年 5 月和 7 月，又先后发布了事业单位会计准则 、 事业单位会计制度 、 行政单位会计制度 、 财政总预算会计制度等，并决定从1998 年起在全国施行。这次改革，主要是根据我国国情和国际惯例，对预算会计核算方法、会计科目等进行
14、了全面修订：取消了全额、差额、自收自支的三种管理形式，对财政部门管理的各项资金实行统一管理、统一核算；规定了会计核算的一般原则；改变了记账方法；重新划分了会计要素；改变了会计核算平衡公式；改变了财政总预算会计的支出列报口径；改进了会计报表的种类和内容。2001年以来，为适应财政国库管理制度改革的要求，又对政府会计核算的相关内容进行了改革。新的国库集中收付制度和政府会计制度，是社会主义市场经济体制下进行公共财政管理改革的重要内容，有利于促进财政预算和财务管理的科学化和规范化，有利于监督控制财政资金的安全运行，有利于提高财政资金的运行效率和使用效益，从而增强政府对经济的宏观调控能力。特别是在国库集
15、中支付制度的规范下，从根本上解决了过去财政资金层层拨付、流经环节多、管理漏洞多的问题，从制度上规范了以往财政资金支付使用中存在的截留、挤占、挪用等违纪现象，从源头了维护了财政资金使用的安全性。2、支出管理方面：规范财政资金支出的支付程序。按照中央单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法等相关制度的规定，财政部门主要通过用款计划控制预算执行。预算单位按照支付管理的要求，按季分月编制用款计划，并按财政部门批复的用款计划控制预算执行。用款计划包括财政直接支付和授权支付两个部分，其数据来源于部门预算。它是预算单位使用财政资金的基本依据，也是确保财政资金安全使用的重要环节。在支出支付中，主要采取财政
16、直接支付和财政授权支付两种方式。改革后财政性资金的支付，真正做到了按照财政预算、分月用款计划、项目进度和规定程序支付的原则，强化了预算约束和支出管理，加强了财政资金拨付的合规性审核，增强了财政资金运行的透明度和安全性。实行政府采购制度改革。政府采购是指各级政府及所属机构为满足社会公共需要及政府正常运转，以法定方式和程序组织采购货物、服务和工程的行为。它是市场经济国家管理政府公共支出的一种基本手段。我国于 1996 年开始政府采购改革试点，2002 年 6 月中华人民共和国政府采购法的颁布标志着我国政府采购进入全面发展阶段。政府采购的资金来源主要为财政资金。如何保证资金及时准确地使用到采购项目中去，是实行政府采购制度必须重视和解决的问题。 政府采购资金财政直接拨付管理暂行办法规定，政府采购资金要由财政部门直接支付给供应商。目前我国政府采购资金实行财政直接拨付的试点项目全部采用的是差额支付方式，即财政部门和采购人按照政府采购拼盘项
