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1、数据大集中条件下机构和人力资源配置有关问题的探讨和思考 发布日期：2009-10-20 来源： 浏览次数：197 作者：admin 字号： 大 中 小 数据大集中条件下机构和人力资源配置有关问题的探讨和思考连云港市地方税务局课题组随着江苏省地税系统数据大集中、决策支持系统的不断推广深入应用，税收征管的理念和实践发生了根本性的变革，拓展到了更为广阔的空间、更为复杂的领域、更为标准规范的运行模式，电子数据开始真正的发挥作用，在这种创新、发展和强化应用的大背景下，机构和人力资源配置问题实际上也就是建立现代化征收管理体系的问题。如何紧紧依托地税系统的现实状况和发展理念，以构建税收业务信息平台、政务管理
2、信息平台、综合纳税服务信息平台，通过业务整合，流程再造，机构重组，人力优化，职能转变，管理创新，形成一个集业务数据处理、协同办公和综合纳税服务为一体的现代税务征管体系，是地税实现信息化和现代化的必然面临的一个现实问题。本文试结合连云港实际，就大集中条件下税务机构改革、征管改革及人力资源开发、干部队伍建设等问题作一初步探讨。一、数据大集中发展趋势及运行分析从目前系统内外的发展趋势看，实行数据的集中处理已经被越来越多的部门所采用，每省的中国农业银行也都有自己的集中信息中心，现在正在上海筹建全国性的信息处理中心；一些省份的国地税部门也已经实现了省级的数据集中处理，并显示了诸多的优势。从我们江苏地税系
3、统来看，今年是大集中系统的上线之年。依靠现代网络系统工程，从前几年的省辖市级“大集中”到 2009 年的全省“数据大集中” ，税务部门也已基本建立并形成了以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查、强化管理的税收征管模式，尤其省级大集中系统在前期税收征管软件的基础上融入网上办税、CA认证、税库银联网、外部门信息交换等信息采集和处理方式，综合应用数据仓库、信息综合分析等先进的数据处理方法，涵盖了江苏地税税收和基金费管理业务的各项内容，是内外合一的综合税收管理信息系统。省级大集中系统包括 4 大系列、48 个子系统、2147 个功能点，将分布在各基层税务机关的涉税数据及其他
4、一些相关的数据集中到省局，实现全省税务数据的集中和共享。大集中工程的实施和推进，不仅在加强税收征管和监控，防止税收流失过程中发挥着越来越大的作用，而且还促进全系统逐步向业务规范化，为纳税人提供优质服务的方向转变。数据大集中系统的上线运行，意味着税收征管体制和模式将面临着重大的变革。以往多层级的管理模式被更加扁平化的管理模式所代替，作为最高层的信息处理中心和最基层的税收管理部门之间的信息交换将畅通无阻，且更加方便快捷，不会失真。结合基层实践，大集中工程为科技强税提供了强有力的支撑，特别是数据大集中带动了流程再造，规范了税收执法，人员岗位工作职责进一步明确；细化了税收征管，业务操作流程更加规范；加
5、强了税源监控，在纳税人中大力推广运用各类税源控制软件，取得明显成效；提升了管理效率，数据大集中使用统一的征管平台、数据库平台，数据实现了高度共亨；方便了纳税人，数据大集中新系统上线，为纳税人提供了便捷、高效的纳税服务；降低了税收成本，数据大集中新系统的应用，避免了基层税收管理员及前台征收人员进行重复调查和数据的重复录入，由于行政管理信息化，不仅推动了机关办公的自动化、高效化、透明化，还节约了大量的人力、财力、物力。同时，也有效防范和遏制腐败行为。以数据大集中工程为依托，对各级税务机关贯彻落实国家税收政策法规情况进行监督和制约，从而保证了税务人员执法的透明性和公正性，有利于加强对基层征管的监控，
6、减少基层的自由裁量权，有利于税收队伍建设和防止腐败现象的产生，可以说，实行数据大集中恰恰在一定程度上弥补了原有的征管体制和模式的不足。当然，作为一项新的改革，其本身的局限性也是显而易见的。其对人员能力、信息数据等条件要求较高，同时作为刚刚投入运行的管理系统，地税部门和纳税人都还存在着种种不适应，而且其系统本身也存在着一个需要进一步完善和改进的过程。二、数据大集中对税务机构设置及人力资源开发配置提出了新的要求正如生产工具的革新必然带动生产方式的重大转变一样，大集中系统的应用，也会促使全省地税系统在管理体制上发生深刻的变化。可以说，实行数据大集中仅是实施征管体制调整的开题之笔。因此随着省级数据大集
7、中工程的全面上线后，基层税务机构和人员的调整也必将进入议事日程，使之适应以大集中为标志的信息化建设带来的征管方式的变化。从目前情况看，实行数据大集中至少给基层税务部门带来以下几种变化。一是职能定位上的变化。随着数据大集中工程全面上线，上级管理部门可以通过信息中心实时获得纳税人的基本信息，大量的信息处理工作也将会由信息处理中心集中处理。税收管理的分工将越发细致，更加专业化。基层税务管理机构的管理权限将进一步收缩，管理职能也将进行相应的调整，基层分局不再是过去包管百事的全能部门，其服务职能将得到进一步的强化。这也符合当前我国行政管理改革的趋势和要求。二是管理方式上的变化。随着权限上移，大大地减少了
8、基层管理部门工作的随意性，自主执法权受到一定的限制，必然要求基层管理部门在管理方式上做出调整，从侧重管理型向侧重监督型转变，导致基层管理机构工作内容的悄然转型。同时由于新的信息管理系统对信息要求的统一性和规范性，对基层税收管理部门的要求也将更高，更为细致。从这个角度讲，基层税收机构本来原始和粗放的管理方式将会不合时宜。而同时由于基层分局面临着十分错综复杂的工作任务，以及基层工作环境的复杂性和多变性，如何实现上下对接，是对基层分局管理能力的一个全新考验。三是管理对象的变化。信息化建设的快速发展，给税收事业插上了现代化的翅膀。但其潜在负面影响也值得重视。由于网络和现实的必然反差和不对称，基层分局的
9、主要管理对象难免偏重于信息系统中的对象，对现实纳税人反应不再灵敏，导致重信息数据的维护而轻实际情况的调查，容易造成信息失真。同时由于大集中系统运行也对纳税人的信息化程度有着较高的要求，推动或改变着纳税人的工作方式。如何跟上纳税人这种变化，也对税务部门和工作人员提出了新的要求。 四是管理条件的变化。税收管理的信息化，对保障条件的要求较高。一方面是纳税人的信息管理能力和条件。信息化进程每前进一步，纳税人的适应和接受能力就要接受进一步的挑战；同样的问题对基层税务部门和工作人员同样存在。数据大集中全面上线后，其信息化处理手段将成为每位税务人员工作的常态和一项基本技能，而目前基层税务人员的信息处理能力和
10、操作水平还有待提高，信息人才还比较缺乏，信息保障能力和条件还不十分完备，信息化建设水平还处于一个较低的层次。三、当前地税系统机构和人力资源配置现状及存在的主要问题现有的地税系统机构和人力资源在横向上基本上是按照“征、管、查”三分离模式设置的，按专业化分工的模式分别成立征收机构、管理机构和稽查机构，形成部门间相互制约和相互协作；在纵向上则基本按照国家税务总局-省级市地税局- 市级地税局-县级地税局-分局（税务所）这样一个层级节制的原则设置的，具体表现为上一级节制下一级，下一级对上一级负责。人员上也是按照机构的设置进行分布，并有各自的专业人员，且上下级关系明显，信息传递也基本遵循逐层上报或传达的模
11、式。这种机构和人员设置的优点在于：同一层级上分工明显，利于促进税收管理的专业化和精细化；上下级层级节制严格，较上一级对下一级控制力强，有利于上级各项政策的贯彻执行。但是这种机构和人员设置也存在许多缺陷和问题，尤其在数据大集中条件下，从全系统整体来看，尚缺乏对信息化条件下的体制、机制和部门职能划分改革的前沿性预测，制度化的职能转变相对滞后，需要以超前的意识和思维研究探索，在新形势下税务系统内部横向、纵向的新型管理体制，避免或降低体制因素对现有工作成果的冲击及对未来工作发展带来的阻碍和影响。迫切需要重新审视工作重点转移和职能变化对人力资源分布的新需求。有些部门需要增加人员和加大投入，有些部门需要适
12、当减少，有些需要合并。具体来讲，主要体现在以下几个方面：（一）在税务流程再造方面存在的主要问题首先，现行的税收征管征管业务衔接不畅，降低了整体行政效率。按业务流程分设审批权限，强调监督制约，但使业务管理环节繁杂，既重复又脱节，衔接不清、责任不明，降低了税务机关的整体行政效率。现行的征管查分离模式将税收征管的职能分解在征、管、查三个不同的部门，缺少税务机关与纳税人之间有机紧密的“链接”要求，即使在征管部门内部也难以明晰地分解和划分征管质量考核指标。比如有关涉税资料的申请与传递的矛盾。征收部门作为税收征管的前道，纳税人的申请资料一般由征收部门受理，但真正办理、使用这些资料的却是管理部门，这样，资料
13、在归集、整理、传递中往往出现征收部门单收简查，管理部门发现资料残缺时，互相推诿责任的问题，或者管理部门再让纳税人报送相关资料，直接损害了征管基础和税务机关形象，也增加纳税人的负担。其次，信息化的依托作用发挥不佳。伴随着信息化水平的提高，计算机在税收工作中的弊端也逐渐呈现出来。目前，税收征管的计算机应用水平一定程度上仍停留在税务登记、纳税申报、税款征收、发票管理及计会统核算等浅表层上，对税源监控、征管信息分析、数据处理、以及对税收执法责任的监督、考核等功能的开发和运用还远远不够，网络覆盖面还不广，信息采集与共享程度还较低，计算机网络的“依托作用”还没有真正发挥。第三，现行税收征管流程并不适应提升
14、税务行政效率的要求。主要表现为：一是内外部协调的高成本降低了行政效率。按照现行职能分工原则，一个审批事项可能涉及到多个职能科室，甚至需要在上一级税务机构之间流转，由于各部门大多从本部门利益出发考虑审批事项，这种不以纳税人满意度为出发点的本位主义常常导致协调成本大幅增加。二是信息共享程度较低影响行政审批结果的准确性。虽然信息系统建设解决了一部分数据集中的问题，但是由于对数据资源的获取和共享并无统一标准和规范，许多部门所获得的信息是不规范的，这样就影响到审批结果的准确性。三是税收征管机构分工不尽合理影响到依法治税的力度和深度。第四、现行税收征管流程不能满足纳税人日益增长的服务需求。近几年来，各级税
15、务机关下大力气提高纳税服务水平，例如改善办税服务厅的服务设施，利用电子化手段来受理纳税申报和发布税务信息等，但信息化纳税服务手段较为单一。现有的税收征管流程还不能满足纳税人日益增长的服务需求，积极改进税收征管流程，减少审批环节，优化系统设计是必然的。以上问题的存在，主要还是由于我国现行税收征管实施系统完全是按照各环节职能进行设计，而不是面向业务流程的划分。这种以管理职能为导向的征管方式，使税收业务工作的流程散布于各种职能部门之间，从而极大地制约了税务行政效率的提升，很难完全实现为纳税人高效、优质服务的目标。究其根源，没有对传统的税收征管方式进行有效的业务流程重组是其中的一个重要原因。因此，无论
16、出于服务纳税人还是强化管理的考虑，都需要关注流程，系统梳理流程和业务流程重组。 （二）在机构设置方面存在的主要问题电子政务（包括电子税务）是传统行政管理方式的一场深刻变革，其实质是利用信息技术手段来构造更适合信息时代要求的政府治理结构和权力运行方式，就行政机构设置而言，西方市场经济国家在税务机构设置时，尽可能的做到权责划分明晰，彼此之间避免存在领导和被领导的关系，而是业务联系，征收、管理、稽查各部门相互协调，相互配合，而目前中国的政府行政管理体制是一种自上而下的集中式纵向管理体制，按照级别高低进行分层管理，因而机构数量自上而下呈现一种金字塔型结构，我们地税系统机构设置也是如此，层级过多，较高级别的较低一级的监控难以到位，获取信息不及时，不完整，甚至不准确；在同一层级上部门分割，界限明显,横向联系不够,对彼此的协作要求较高，容易造成推诿扯皮，数据大集中工程把许多工作推上了信息网络平台，由此必然会引起机构岗位设置的调整、工作节奏的提速，目前机构配置和职能设置还不尽合理： 在机关层面上，机构职能科室设置不尽合理，相关职能部门之间缺乏
