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1、1山东省特种设备安全监察条例释义第一章 总则总则，顾名思义，是一部法规总的原则和基本规定的总纲。它是整部法规的灵魂。总则中的条文，一般不宜放在对某一方面的具体规定之中。总则与其他各章的关系总的说来是：总则统率其他各章，而其他各章的规定则是总则原理、原则的具体体现，两者相辅相成，互为呼应。 举例来 说， 总则 第二条将特种设备的销售环节纳入了本条例的调整范围，为落实该规定，条例在第二章第十条专门细化了销售单位的义务。因此，学习和贯彻本条例，应 当将总则与其他章节的规定紧密结合，才能正确地理解和把握立法的本意。本条例的总则部分共有6条，分别规定了立法目的、特种设备的定义和范围、本条例的适用范围、特
2、种设备安全工作中的政府职责、特种设备安全监察工作管理体制以及涉及特种设备安全的违法行为举报奖励制度等。第一条 为了加 强特种设备的安全 监察，防止和减少事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济发展，2根据国务院特种设备安全监察条例和有关法律、法规的规定，结合本省实际，制定本条例。 【释义】本条是关于立法目的和依据的规定。一、制定本条例的目的。本条例的立法目的可以从以下两个层次进行理解：首先，防止和减少事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济发展是制定本条例的根本目的。锅炉、压力容器、压力管道、 电 梯、起重机械、客运索道、游乐设施等特种设备是生产和生活中广泛使用的具有潜在危险的设备，有的在
3、高温、高压下工作，有的盛装易燃、易爆、有毒介质，有的在高空、高速下运行，一旦发生事故，会造成严重人身伤亡及重大财产损失。历年来，各地因上述特种设备爆炸、泄露、坠落、倒塌等原因发生的灾害性事故时有发生。我省是经济大省，在用的特种设备数量也比较多。据 统计，目前全省特种设备共计37万余台。这些特种设备广泛使用于经济建设和人民生活的各个领域，已经成为社会生产和人民生活中不可缺少的生产装置和生活设施。 鉴于特种设备具有危险性的特点和在经济、社会生活中特殊的重要性，对其安全问题必须予以高度重视。保障人民群众生命和财产安全，是人民群众的根3本利益所在，直接关系到社会稳定，影响到经济建设发展的大局。如何有效
4、地防止和减少特种设备发生事故，是我省政府和社会各界共同关注的问题。总结以往特种设备安全监察工作中的经验和教训，可以得出一条基本原则，那就是必须注重从制度上、体制上、措施上完善防止和减少事故发生的办法。制定本条例就是要在制度层面上进一步完善有关规定，建立健全防止和减少事故发生，维护人民群众生命财产安全的长效机制，促进经济社会健康发展。这也是制定本条例的根本目的。其次，加强特种设备的安全监察是本条例制定的直接目的。安全监察是指负责特种设备安全的政府行政机关为了实现安全目的而从事的决策、组织、管理、控制和监督检查等活动的总和。对特种设备实行安全监察有别于工业主管部门、行业组织以及大型企业的安全管理。
5、它是为了公众安全，从国家整体利益出发，以政府的名义并利用行政权力进行的，不受部门或者行业的限制，探索建立和完善行之有效的特种设备安全监察机制是各级政府重要的工作任务。近年来，我省认真贯彻落实国务院特种设备安全监察条例等法律法规，积极开展特种设备安全监察工作，保持了特种设备安全形势的持续稳定。但是，由于国务院特种设备安全监察条例对现4实中有些问题或规范得过于原则或没有涉及，导致特种设备安全监察工作的执法依据不完备；我省实践中也存在着种种不容忽视的问题，如各级人民政府、特种设备安全监督管理部门、生产者、销售者和使用者以及检验检测机构的安全责任划分不明确，导致特种设备的许多严重安全事故隐患不能得到根
6、本治理；新建压力管道缺乏监督检验，埋下了大量的先天隐患；违法超量充装气瓶；应报废的特种设备不能及时进行报废处置；违法使用特种设备许可证等。解决上述问题，促进我省特种设备安全监察机制的建立完善，提高安全监察的质量和水平，是制定本条例的直接目的。二、制定本条例的依据。制定本条例的依据主要包括两个方面，一是法律依据，二是实践依据。在法律依据方面，首先，国务院特种设备安全监察条例是制定本条例最直接的上位法依据。国务院第六十八次常务会议通过了特种设备安全监察条例。该条例于200年月1 日起施行。该条例 对特种设备的范围、安全监督管理部门的管理体制、生产、使用单位的安全责任制度、检验检测机构的职责以及安全
7、监察中的有关法律责任等问题作了规定。另外，由于特种设备涉及生5产、销售、使用、 检验检测 、监督管理等领域，因此， 中华人民共和国节约能源法、 中华人民共和国安全生产法和国务院石油、天然气管道保护条例、 生产安全事故报告和调查处理条例、 建设工程勘察设计管理条例、关于特大安全事故行政责任追究的规定等也都是重要的上位法依据。需要说明的是，本条例的制定还参照了国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定、国家质量监督检验检疫总局气瓶安全监察规定、中央编制委员会办公室关于质检总局锅炉压力容器安全监察局更名的批复等有关规定，同时还借鉴了外省先期出台的如黑龙江特种设备安全监察条例、 浙江省特种设备安
8、全监察条例、 江苏省特种设备安全监察条例、 广东省特种设备安全监察规定等特种设备安全监察方面的地方性法规。在实践依据方面，制定本条例是基于加强我省特种设备安全监察工作的迫切需求。我省是经济大省，特种设备数量多，监管难度大。长期以来我省对特种设备安全工作高度重视，认真贯彻法律法规，采取多项措施，充分发挥职能作用，创造性地开展工作，实现了特种设备安全形势的持续稳定，为促进全省经济社会又好又快发展做出了积极贡献。但在实践中也发现了一些问题：如6近几年我省特种设备数量增加快，特别是高参数、大容量的特种设备明显增多，监管难度加大。而监察检验力量与之相比则明显不足，在一定程度上与特种设备安全监察工作的需要
9、不相适应；再如，部分企业法律意识淡薄，管理基础和资金薄弱，特种设备的安全管理不到位，逃避监察的情况时有发生；另外，气瓶、压力管道等特种设备的监察还存在职责不清、权限不明的问题，造成重复监管或监管真空的现象，威胁着人民群众的生命财产安全。这些问题的产生，既有工作方面的原因，也有相关法规、规章的规定过于原则或滞后于经济社会发展的原因等。因此，为了更好地贯彻实施国务院特种设备安全监察条例，切实解决我省特种设备安全监察工作中存在的问题，制定本条例就显得十分必要。第二条 本条例所称特种 设备是指涉及生命安全、危险性较大的锅炉、压力容器、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施。特种设备的具体范围
10、按照国务院批准公布的特种设备目录确定。场（厂）内专用机动车辆的安全监察按照国家有关规定执行。7【释义】本条是关于特种设备范围及场（厂）内专用机动车辆安全监察的规定。本条分三款。第一款是关于特种设备的定义。本条例所称的特种设备是涉及生命安全、危险性较大的设备和设施的总称。本款按照 “涉及生命安全、危险性较大”这两个基本特征，列举了特种设备的种类范围：锅炉、压力容器（含气瓶）、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施。这些特种设备是因设备本身性能和外在因素的影响容易发生事故，且一旦发生事故将造成人身伤亡及重大财产损失的危险性设备。以上七类特种设备的含义遵照国务院特种设备安全监察条例第八十八
11、条的规定。本条第二款是在第一款明确了特种设备定义的基础上，进一步界定特种设备的具体范围。国务院于2004年1月公布了特种设备目录，该目录共包括七大类设备。这一目录是根据设备的危险性，在总结实践经验的基础上参照国际惯例制定的。在制定和修订过程中，多次征求了国务院有关部门、地方各部门和有关专家的意见，广泛听取了特种设备生产和使用单位的意见，进行了反复的调研和论证。列入目录的特种设备均是已基本形成8共识，普遍认为需要由国家实施强制性安全监察的设备。本条第三款专门就场（厂）内专用机动车辆的安全监察作了规定。在本条例的制定过程中，围绕场（厂）内专用机动车辆是否应纳入特种设备的范围产生了两种不同的意见。主
12、 张将其纳入特种设备范围观点的主要依据是：首先，场 （厂）内专用机动车辆具有一定的危险性，需要完善安全监察机制。场（厂）内专用机动车辆是指除道路交通、农 用车辆以外，仅在企业作业场所、工厂厂区、旅游景区、游乐场所等特定区域使用的专用机动车辆。这些车辆的施工作业环境千差万别，工况往往比较复杂，要求其必须具有很高的制动性能、稳定性能、通过性能、转向性能和防爆性能。随着经济的发展，我省场（厂）内专用机动车辆的数量迅速增加。截止2007年底，全省注册登记的场（厂）内专用机动车辆共23222台。由于场（厂）内专用机动车辆不属于道路和农用车辆，因此，如果不将其纳入特种设备范围会造成监管空白；其次，从实际工
13、作角度看，场（厂）内专用机动车辆一直作为特种设备，由特种设备安全监督管理部门进行安全监督管理。2000年10月1日起施行的特种设备质量监督与安全监察规定就将厂内机动车纳入特种设备的范围。2003年，国务院9特种设备安全监察条例施行后，对场（厂）内专用机动车辆的安全监管问题，国家质量监督检验检疫总局专门下发了关于实施特种设备安全监察条例若干问题的意见，指出， “关于厂（场）内机动车辆的安全监督管理问题，在中央机构编制委员会办公室未对厂（场）内机动车辆的监督管理部门做出新的规定以前，地方质监部门可以按照三定 规定，依据 特种设备质 量监督与安全监察规定和有关地方性法规、规章的规定，对厂（场）内机动
14、车辆实施安全监督管理。 ”2003年10月，中央机构编制委员会办公室在关于质检总局锅炉压力容器安全监察局更名的批复中明确：“国家质量监督检验检疫总局锅炉压力容器安全监察局更名为特种设备安全监察局。其主要职责为：管理锅炉、压力容器、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、 场(厂)内机动车辆等特种设备的安全监察、监督工作”。2004年，国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定中规定，对场（厂）内机动车辆的制造、安装、改造、维修、使用、检验实施许可，由国家质量监督检验检疫总局和县以上质量技术监督部门负责。根据以上规定，我省场（厂）内专用机动车辆一直是作为特种设备进行安全监督管理；
15、第三，国务院特种设备安全监察条例未将场（厂）内专10用机动车辆纳入特种设备范围有其特殊原因，地方性法规应结合我省实际作出规定。国务院特种设备安全监察条例制定时正值机构改革，当时有关部门提出，场（厂）内专用机动车辆是否纳入公安交通管理部门实施的对车辆统一的安全监督管理，尚需进一步协调研究。因此，没有将场（厂）内专用机动车辆纳入特种设备。但是，这样规定势必造成安全监督管理的空白。为解决这一问题，国家质量监督检验检疫总局和中央机构编制委员会办公室先后下发文件，将场（厂）内专用机动车辆又划入特种设备安全监督管理部门的监管范围。这一精神也为国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定所确认。近几年，
16、江苏、黑 龙江等兄弟省份在制定地方性法规时也结合本省实际，明确将场（厂）内专用机动车辆纳入了特种设备的范围。因此制定我省特种设备安全监察的地方性法规也不能囿于现有规定，应立足实践解决问题。省政府提交的山东省特种设备安全监察条例（草案）中采纳了这一观点，明确将场（厂）内机动车纳入特种设备的范畴。第二种意见认为，不应将场（厂）内专用机动车辆纳入特种设备范围。其主要理由是：首先，国务院特种设备安全监察条例和特种设备目录均没有将场（厂）内11专用机动车辆作为特种设备，地方性法规不应与之冲突；其次，国家质量监督检验检疫总局、中央机构编制委员会办公室和国务院的有关决定均是从行政管理权限划分的角度明确场（厂）内专用机动车辆的主管部门，而不是对特种设备的范围进行界定。因此，不能作为将场（厂）内专用机动车辆纳入特种设备范围的依据；第三，将场（厂）内专用
