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1、1解析寺庙实务与法令关系 林蓉芝壹、前言从民国十八年国民政府公布之监督寺庙条例到内政部于民国二十五年实行之寺庙登记规则 ，甚至内政部及台湾省政府后来陆续以函示施行之行政命令，这些用于管理寺庙的法令规章，与寺庙实际之运作情况相去甚远。久而久之，反而主导了寺庙的组织形态，使之失去宗教的本质。道教尤然，甚且延伸出今日新兴宗教林立的问题（可以依法成立，却看不出宗教特质） ；百年政党之所以失去执政权力，最主要源由严重背离民意，如今，宗教重新立法，如果因屈就现实而忽略实务与法令关系的落差，则如缘木求鱼，毫无帮助。长期法令缺失，加上行政人员宗教素养不足，对寺庙所造成的伤害已难弭补，即使政府偏向于由寺庙自行订
2、定章程来作为内部运作准则，但在章程范畴中，仍难跳脱主管机关既有主观成见，尤无法解决已设信徒大会之寺庙问题（如香光寺、大觉寺等） ，法令所衍生的问题，政府将之推给寺庙自行解决，是不负责任的做法，欲解决寺庙现存纠纷，某部份仍需仰赖政府公权力的介入。贰、寺庙登记与寺庙建筑寺庙登记规则第一条凡为僧道住持或居住之一切公建募建或私家独建之坛庙寺院庵观除依关于户口普查及不动产登记2之法令办理外，并应依本规则登记之 ，第五条寺庙人口登记以僧道为限但其它住在人等应附带声报，前项僧道指僧尼道士女冠而言这是依监督寺庙条例第一条凡有僧道住持之宗教上建筑物不论用何名称均为寺庙的法源而来，然而，这项以僧道住持为寺庙登记的
3、首要条件，并未被实际实行（或许是出在寺庙申请建造并未有此项规定） ，反倒是以寺庙外在建筑形式为认定标准。所谓宗教上建筑物依内政部五三台内民字第一五三六号函示：依司法院第三三七及七二号解释：凡用以奉祀宗教上神祗之建筑物并有僧道住持，不问其形式均应认为寺庙，其申请登记时，自须检具寺庙产权之证明文件。 ，但台湾省政府民政厅六十七年四月廿七日民甲字第八四号函：监督寺庙条例第一条所指宗教上建筑物，系指依照各教传统建筑形式并专供宗教使用之公众建筑物而言 ，并将检具证明改为：专供宗教使用之公众建筑物 ，衍生致今日之只要是专供宗教使用则必须为公众建筑物之必然关系 ，即使内政部七十八年二月二十七日台（七八）内民
4、字第六七八八二号函同意佛教界之建议，将形式两字删除，台湾省政府民政厅七十八年四月十二日七八民五字第一一七九五号函仍以至具有宗教传统建筑八字仍继续适用 。一个错误函示，影响佛教至深且巨，许多寺院道场为了办理登记，重改建筑外观，弄得非佛非道，失去了佛教原有之内3函精神。直到今年开放寺庙补办登记，仍有部分县市政府承办人员仍坚持所谓的传统建筑才是宗教上建物 ，上级单位却无人敢于承担这项绝对错误 。事实上，宗教多元化之后，有些宗教建筑物并未奉祀神祇，以传统对寺庙的主观认定，恐怕已难符合现代宗教之需求。再则，将宗教建物皆视同为供公众使用之建筑物，是否得当，仍待商榷，佛教丛林多处深山野外，许多精舍为单纯静修
5、道场，按公众使用建筑标准，需有安全消防设施，反而位于市区大楼内的讲堂，因无法办理登记，而免除这项困扰。过去，寺庙申请建造，须先送主管机关（民政单位）同意再转建管单位，还必须检附正面图、侧面图等工程图样，直至精省之后，内政部八十八年八月十三日召开宗教业务研讨会，修订台湾省寺庙申请建造应具表件及注意事项 ，方才同意修正为由寺庙径向县市政府建管单位提出申请，并先试行三个月，期间仍有部分县市政府建管单位不愿配合，经本会再度力争，内政部函知各县市政府建设局，方才落实此单一窗口政策，回归宗教辅导本意。未料，内政部于九十年八月十三日研商寺庙补办登记相关事宜会议时，台北市政府置本案不顾，竟重提建请寺庙建造仍应
6、先取得民政单位同意后径向建管单位提出申请，以便辅导各寺庙及寺庙起造者 ，其本末倒置做法，令人气结；另此次补办登记仍有许多寺庙被以非属宗教建筑退件，试问，寺庙建造既已不必经由民政单位许可，民政单位应以寺4庙是否从事宗教上行为为登记要件，与建筑何干？诚如某建管单位承办人所言：某寺庙申请建造，一切合法，仅因信徒大会记录有所争议，而遭搁置二年。 此类案例，不胜枚举，行政部门，如若不能先确定宗教辅导之基本立场，实难取得宗教界之信任。从未经寺庙主管机关核准者，建筑执照不得核发到径向建管单位申请 ，虽只是一念之间的差别，却是历经数十年的争取，公务人员虽需依法行政，但，许多法令并非出自正确的专业素养，寺庙申请
7、建造有诸多限制，却独缺对发起人条件的要求，今日寺庙的泛滥，与此互有因果关系，就一个宗教徒而言，宗教领导人远比宗教建筑物重要，信徒绝不会因为寺庙有否登记来考虑其参与的程度，不让寺庙取得登记，政府反而无从监督辅导，十方财产无所归属，这才是问题。参、信徒大会惹争议监督寺庙条例第六条寺庙财产及法物为寺庙所有由住持管理之 ，寺庙登记规则第五条寺庙人口登记以僧道为限但其它住在人等应附带声报 ，寺庙信徒大会的形成并成为寺庙最高权力机构，可能肇因于此，除此之外，法律并未有任何有关寺庙人事方面的规定。民国四十三年，内政部依据台湾省政府建议，对有关寺庙信徒资格之认定首次指示应依照光复后寺庙登记信徒名册为准，其过去
8、已沿惯例皈依者亦可视为信徒，并请省府转饬各寺庙置5备信徒名册造送当地县市政府备查，民国四十四年，台湾省政府民政厅以信徒自行造报之信徒名册缺乏公信力及信徒资格之认定不够具体，建议内政部函颁信徒认定四原则，民国五十一年，中国佛教会鉴于各县市佛教寺院常因人事与寺产问题自分派系，纠纷迭起，认为寺庙如能置备信徒名册，实行自决，则有助于消除纠纷，因此建议内政部函请台湾省政府通令各县市政府协助各寺庙置备信徒名册。台湾省政府五十一年三月二十日府民一字第一六一八五号令：寺庙应从速置备信徒名册，以防止纠纷 ，且寺庙信徒名册一经确定，即属永久有效(台湾省政府五十三年三月二十五日府民财一字第二一四一号函)。或许是出于
9、当时的时空背景，政府与佛教会一致要求寺庙设置信徒大会，但是，不知何故成效却不彰，绝多数佛教寺院仍未造报信徒名册，然信徒大会为寺庙之最高权力机构之法令曲解已根深蒂固，各县市政府于每十年一次的寺庙总登记时，不管有无备置信徒名册，一律将管理人(或住持)继承惯例填写为由信徒大会选举之 ，因此，许多寺庙信徒名册的设置，都是其负责人往生后，为产生继承人之权宜做法(纠纷也因此而起)，并非有原来之继承事实；时至今日，即使法令修订信徒大会已非唯一之最高权力机构，但，政府对这部分问题仍未有任何解套的办法，一昧将之推给寺庙自订章程处理 ，但，一则章程之订定需提信徒大会通过，信徒大会可能自废权力吗？再6则，新订章程能
10、否违反原登记表中之继承惯例？另规定寺庙管理人如不能依照各该寺庙之传授惯例产生时，可召开信徒大会选举？无信徒之寺庙始由地方自治团体会同民意机关召集地方公正士绅开会选举 ，不是明摆着信徒大会仍是寺庙产生负责人的机制。监督寺庙条例中，住持是寺庙唯一具有管理权者，但寺庙登记规则第三条：寺庙之登记由住持声请之，无住持者由管理人声请之 ，台湾省政府四十五年府民一字第六五一四号函：寺庙信徒名册应由管理人(有住持会同住持)造具信徒名册，呈请当地主管机关核备 ，政令先将人事权由住持移转至管理人，再将财产管理权明定：住持系主持宗教活动，管理人管理寺庙房屋财产，二者同时设置并无重复 （台湾省政府民政厅四十九年十月二
11、十日民甲字第一八三二号代电） 。管理人与住持同时设置确实造成双头马车之纠纷，佛寺协会乃就此建议内政部为避免寺庙人事组织之混淆而造成纷争，建议由出家人住持并实际负责管理权之佛教寺院，得以勿庸另外设置管理人，以减少纷争(八十七年四月十三日中华佛寺协会字第八七八号函) ，经内政部函复：按为避免寺庙之负责人究系住持或管理人，致生纠纷，寺庙自得于组织章程中规定：组织章程未明定或未订组织章程之寺庙，为避免因寺庙同时设置住持及管理人所产生负责人混淆而致管理权纷争，得于寺庙登记表中，仅登记住持或管理人一人或住持及管理人明列7同一人 （内政部八十七年四月三十日台（八七）内民字第八七三六七号函） 。在此次补办登记
12、中，登记表就将原管理人及住持两栏改为负责人一栏。肆、佛教传承与组织型态在人事方面，依佛教三千多年来的传承制度，大略分三种型态：一、师徒相授，二、法脉相传，三、十方选贤，道教方面更有尊重神意的做法，采筊杯或抽签方式，佛道教皆笃信因果，即使寺庙一时荒废，他日自会有有缘人来延其香火，不管以哪种方式继承，都是以其德养辈份为考虑重点，这样的传承制度与因果思想，被以现代粗浅的选举方式取代了；当然，负责人的基本条件可以用章程订定，但是，太多的制约反而是违背宗教自然法则的精神，尤以制约也是因人而易，就这些年协助寺院订立组织章程的经验里，地方县市政府承办人员的主观意识仍严重主导寺庙之人事权，尚未十足尊重宗教之自
13、主自治（寺庙章程订定需报经主管机关之核准） 。佛教界建议以执事会替代信徒大会为管理制度，行政部门却担心衍生另一个矛盾问题，质疑由住持择派执事、执事选举住持所形成之相对利益互动关系是否合理？如此考虑虽非无理，却忽略了一个事实，那就是宗教的伦理关系，寺院僧团生活如一般家庭，不仅长幼有序，领导人更必须兼具领众的德望与能力，否则，山脉香火自然流失凋零，这些属于宗教精神层面的8问题，是很难以行政力介入的。行政部门赋予信徒大会绝对权力，但却忽略了信徒身份在法律上的地位，因信徒纠纷日起，县市政府已无力解决，台湾省政府民政厅将信徒解为指信仰某一宗教之人而言，惟主管机关所认定之信徒，原则上系以与寺庙有经济上关系
14、为要件，信徒身分之确定以信徒名册造报为依据 ，很明显的，行政机关是将信徒定位于与寺庙有经济关系之对象，针对信徒名册之争议，就内政部民国四十六年及民政厅六十五年之函示信徒名册公告之争执应由县市政府处理之 信徒名册公告异议应由主管机关核实订正 ，或许，因地方政治力逐渐介入寺庙人事，政府已无力解决，内政部复于八十四年一月三十八日台（八四）内民字第八四七五七七六号函：信徒名册于公告后发生争执，宜由利害关系人循司法途径处理 ，然据法院之见解，认为信徒之认定为事实问题，不得为确认之诉标的。目前，许多寺庙因信徒名册之争无法解决，最主要的仍在争取管理权，寺庙原本是提供信徒礼拜及信仰的场所，如基督教之教会堂，发
15、心捐献也是出自身为教徒的布施行为，信徒可以选择适合自己依归的道场或师父，如今反由信徒来决定负责人，显然混淆了师徒关系，破坏了宗教伦理。无论是现有法令或未来宗教立法，政府采取由寺庙自订章程规范已是必然趋势，唯章程是备而不用或实际依照运作，可能是政府与宗教界需要坦诚面对的问题。9伍、行政流程，有待检讨即使政府三申五令，愿意成立信徒大会之佛寺仍然有限，就是设立了也未发挥实际推展寺务的功能，这种显然各行其事的做法，政府应该勇敢面对，寻求解决之道，当然，全面废除信徒大会的组织型态已不可能，但整个信徒权力应随着行政命令的修改有所调整，才符合宗教精神之本质。精省之后，力经争取，内政部虽于八十九年十月三日及十
16、八日两次邀集各县市政府召开研商寺庙法令修正会议， 信徒大会已非寺庙唯一之最高权力机构，但从一些行政程序上，仍显示政府对信徒身份的尊崇，首先，既然法院认为信徒只是身份问题，非为权力主体，为何信徒名册需要一个月公告无人异议才予确认？信徒与寺庙之间的互动，寺庙负责人最为清楚，自认有所贡献就得以提出异议的方式，容易助长其功利心态，再则，法院既不做确认之诉，政府既订有信徒认定原则，为何不能由主管机关径自核实认定？政府一方面以社团型态要求寺庙以议事方式运作，但是，又不愿比照辅导社团方式，依宪法赋予人民集会结社之自由，将信徒视同为会员，未缴费或未参与开会即自动去除其资格；目前寺庙欲除去信徒资格，还必须检具会议纪录及挂
