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1、1政策性金融与商业性金融:对称、平行与并列的两大金融族类白钦先长期以来，在商业性金融和政策性金融及其相互关系的问题上，无论国外还是国内，很少有人对此做正面的和全方位的关注与研究。我国政策性金融在机构上的独立存在和发展，仅仅只有十几年时间。在理论研究与认识上，长期以商业性金融为主，而忽视甚至无视政策性金融的客观存在，且又存在许多误解、曲解与错解，某些媒体的炒作更造成许多混乱，引起更多的疑虑，亟需澄清与纠正。一、政策性金融与商业性金融是具有不同性质的两大金融族类从理论上讲，金融业分为商业性金融和政策性金融两类，二者是相互对称且高度地平行并列的，在资源配置主体与目标、业务宗旨、资产负债结构、运行机制
2、等方面也具有本质的不同。世界近二百个民族国家和经济体的金融机构，都是由商业性金融机构和政策性金融机构这样两大类所组成。各国立法当局也是严格将金融类法规分为两大类：一类是针对商业性金融的一般银行法、证券法、保险法及期货法；另一类是针对政策性金融的单一的特殊的开发银行法、农业发展银行法、进出口银行法、住房银行法、中小企业政策性银行法以及社会保障保险法和出口信用担保保险法等。2因此，政策性金融与商业性金融是一个国家和经济体中的不可或缺的完整两翼，二者相互对称，彼此平行、并列，是相互补充的而不是替代的，是平等协调合作的伙伴而非对立的或从属的或竞争的对手。在当代各国经济金融体制中，只有同时存在这两翼，才
3、是协调与均衡的，才是稳定和有效的，否则，就将会是扭曲的、非均衡的、不稳定的和低效的。在金融这个大家庭里，政策性金融与商业性金融二者本质上截然不同，主要表现为： 1金融资源配置主体与目标不同。在现代市场经济条件下，金融资源的配置主体，包括在微观金融资源配置中起着基础性主导作用的商业性金融主体、在宏观金融资源配置中起着整体性调控作用的政策性金融主体两个层次，并力求这两者双向协调地可持续发展。同时认为，在某一特定领域、特定地区和特定产业，即市场机制作用的盲区，政策性金融主体要义不容辞地充分发挥主角而非配角的决定性作用。在二者的关系上，商业性金融主体依照市场机制的正向选择是基础，政策性金融主体的逆向选
4、择是结果，并且是一个不断变化和调整的动态过程。在资源配置的目标上，金融资源微观(商业性金融)配置的效率目标是经济有效性，宏观(政策性金融)配置的效率目标是社会合理性。2业务宗旨不同。为了实现社会公平合理和持续协调地发展目标，政策性金融3机构就不能以追求盈利或利润最大化为经营目标，而是专门为贯彻、配合政府特定社会经济政策或意图，充当政府发展经济、促进社会发展稳定、调节管理宏观经济的工具，并以此作为其业务宗旨。当然，非盈利性并不意味着不讲财务效益(否则它必将是“短命” 的)，而是在“政策性” 定义下的非主动竞争性的自然盈利。与之相反，在经济有效性目标驱使下，商业性金融机构在资源配置中往往呈现出趋利
5、性强的特点，按照市场法则和比较收益原则，其业务宗旨必然也必须着眼于每一项经营活动、每一笔业务都能盈利，即追求利润的最大化。3运行机制不同。一是政策性金融具有特定而有限的业务领域和对象，不同商业性金融竞争；而商业性金融一般没有融资项目选择的限制，只要有利可图就会积极主动去竞争。二是政策性金融遵循特殊的融资原则，表现为特殊的融资条件或资格，特别的优惠性(如低利率、贷款可得性) 等；而商业性金融以市场为导向，一般不会提供优惠利率，在融资中会较多考虑风险因素，追求安全性、流动性与盈利性“ 三性 ”的有机统 一。三是在金融功能上，商 业性金融通过接受活期存款而具备派生存款或信用创造的功能；而政策性金融不
6、仅具备信用创造功能，而且独具以下特有功能：直接扶植与强力推进功能，逆向性选择功能，诱导与带动性功能，补充与辅助性功能，专业服务与协调功能等。政策性金融的这些特有功能是任何商业性金融机构所难以充当或完成的。四是政策性金融机构4种类繁多，各自依据特定的单一法律或法规开展活动，不受普通银行法的制约，是特殊公法法人；而商业性金融只在一般银行法、证券法、保险法规定的业务领域内开展活动，并不是一个机构就有一部法律。所以各国立法当局也是严格将金融类法规分为针对商业性金融的同针对政策性金融的两大类。4资产与负债结构不同。从负债结构上看，充足、优惠和稳定的资金来源，是政策性金融机构赖以发挥其功能作用的前提和基础
7、，体现了政策性金融负债的内在规定性。据此，政策性金融机构资金来源的主要渠道是：政府供给资本金，发行债券筹资，借款(从财政、央行、其他政府部门以及国外政府和国际金融组织等借入资金)等；而商业性金融机构的负债主要是各种期限的储蓄存款。从资产结构上看，政策性金融机构遵循“ 政策性、效益性、安全性、流动性” 有机统一的原则，主要从事期限长、风险高、额度大、条件优惠的批发贷款、项目开发投资、信用担保等资产业务；而商业性金融机构在信贷资产“ 盈利性、安全性、流 动性” 原 则和资产负债比例管理约束下，主要从事风险低、期限短、流动性强而且能盈利的资产业务。5监管或监督的主体与客体不同。通常人们所称的金融监管
8、，确切地说是国家金融监管当局居高临下的、官对民的依法对一切商业性金融机构(企业)与市场的监督管理，简称金融监管；而对政策性金融则没有专门的监管当5局，世界各国概莫能外。各国既不将其纳入一般的金融监管的范围，也不设专门的监督机构，而是依据各自特殊的专门的政策性银行法，形成一种特殊的监督机制与监督权力结构，由最高立法当局、国家元首与政府首脑、国家相关机构与部门、审计部门以及董事会与理事会从立法行政人事任免审计监督检察等不同角度分别进行，是国家代表公众利益依法对政策性金融机构(不是企业是政府机构或部门或准官方机构)进行的一种特殊形式的协商、协调监督与检察。二、当代政策性金融的战略地位与不可替代的作用
9、更为凸显事实上，理论与实践两方面的研究表明，政策性金融的产生、存在与发展有更为深刻的经济金融与社会根源，它是市场缺陷与政府干预、资源配置主体(宏观主体与微观主体)和资源配置目标(经济有效性与社会合理性)错位与失衡的必然结果，这也就是各种形式的政策性金融在世界各国得以长期存在，并日益普遍发展壮大的深刻原因。在当代，政策性金融的战略地位与不可替代的作用更为凸显，它在贯彻与实现国家宏观经济金融发展战略(例如开发性政策性金融、中小企业政策性金融、农业政策性金融)、社会发展战略(例如社会保障保险政策性金融、资产重组与管理政策性金融)、促进经济增长与扩大就业稳定社会方面，对外经济金融发展战略和政治外交战略
10、或意图、维护国家资源安全、经济安全，以及提高国家国际竞争力(例如进出口政策性金融、外汇投资管理政策性金6融)等方面，就比商业性金融更为直接、更为强而有力，从而更为有效。所以它们的地位是战略性的，其作用是巨大的和不可替代的，当然也就不是暂时性的和可有可无的。所以，当今世界各国的政策性金融正方兴未艾地普遍发展着。以进出口政策性金融为例，据不完全统计，现在全世界七八十个国家有进出口政策性金融机构，从国家总数的角度看，似乎只有半数国家有此类机构。但不容否认的是，全球贸易的 80是在不到 20 个国家之间进行的，七八十个国家已囊括全球贸易的 95以上。特别是，在经济全球化的条件下，对外经济贸易活动的特殊
11、战略重要性空前提高，进出口贸易、特别是出口及对外投资，对一国经济发展、国家安全、经济与资源安全、扩大就业、社会发展稳定以及提高国民福利等方面的作用与贡献，是重要的、独特的和不可替代的。然而在世界贸易组织框架之下，严格禁止各种形式的政府补贴，但却默许进出口政策性金融的存在与支持，形成一块特殊的保留地与例外，从而事实上成为各国间的一个特殊竞争领域。目前，从中国进出口政策性金融的综合实力来看，要实实在在地完成支持我国机电产品、特别是成套设备出口的任务(在近4000 亿美元的出口产品中，l2 是机电产品)，仅仅有今天的区区 50 亿元人民币的资本金和这 1000 多亿元资产总额，是远远不够的，差得多得
12、多。说得尖刻点，像味精胡椒面，调味可以，解渴、解饿还不行。所以，中国的进出口政策性金融决不是应该不应该存在的问题，而是迅速做大、做强，并形成与其宗旨职能相协调7均衡的综合实力的问题。当然，在我国要一步到位是极为困难的，但认识应该是明确的、目标是坚定的，解决问题显然是逐步的和坚持不懈的。三、当前将政策性金融与商业性金融两者混淆等同的原因与后果长期以来，理论界与实际部门将政策性金融与商业性金融两者混淆等同，这是影响中国政策性金融可持续发展的重要因素或根本原因。具体来说，将政策性金融与商业性金融混淆等同的原因主要有：(1)国家有关决策当局对商业性金融思考关注得多，对政策性金融的关注较少，对如何有效监
13、督政策性金融，以维持其可持续发展则关注得更少，尤其是没有将政策性金融提到与商业性金融对称、平行、并列的战略高度，进而实施更为均衡有力的规划与对策。(2)政府有关部门，理论界以及社会各界对政策性金融的认识也较模糊，对其性质、职能、战略地位与不可取代的巨大作用认识不足，存在不少曲解与误解，亟待纠正与提高。政策性金融机构自身宣传也不够，对此更缺乏系统深入和超前性的研究，亟待强化，以便优化政策性金融健康发展的内部环境。(3)立法严重滞后，缺乏法律的有力支持、保护、制约与监督。中国的政策性金融机构整体而言，已存在运转十年，但时至今日，8仍未有任何一部专门的特殊的相关法律，只有政府文件与章程，这是极不正常
14、的，严重制约政策性金融的健康发展。(4)中国的政策性金融还存在严重的制度性缺陷与结构性失衡，例如就体系的完整性而言，还有不少空白或缺失，住房信贷银行、中小企业发展银行、教育发展银行、外汇投资管理公司等亟待建立；从空间结构方面来讲，全国性的多，区域性的地方性的无或少；职能任务重，资本及资金实力弱，二者严重失衡；资本与资产结构严重失衡，资金来源与资金运用结构失衡。将政策性金融与商业性金融混淆等同，也必然将国家对政策性金融机构的监督与对商业性金融机构与市场的监管即金融监管混为一谈，同时也造成了我国政策性金融发展严重的不协调与不均衡的一系列问题。如，商业性金融与政策性金融总量与结构总体上还不协调均衡；国家资源配置宏观主体与微观配置主体、宏观目标社会合理性与微观目标经济有效性间不够协调均衡，赋予政策性金融的特殊宗旨、目标、任务与其拥有的资本与资金综合实力之间的不协调均衡；其性质职能的特殊公共性、政策性、非盈利性与其具体业务运营管理的市场性之间不协调均衡；履行其公共性职能而产生的财务缺口与其自动补偿机制间不协调均衡；国家对政策性金融的全力综合配套支持与适度监督间的不协调均衡，等等。诸如此类的问题在很大程度上严重影响了中国政策性金融的可持续发展。9(作者系辽宁大学国际金融研究所所长，教授) (本文刊载于海外投资与出口信贷杂志 2004 年第 1 期)
