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1、全球治理视角下的德国与 G20摘要：在世界范围“逆全球化”思潮涌动的背景下，德国 2017 年 G20 汉堡峰会的议程设置及其可能取得的成果受到普遍关注。文章旨在从德国的全球治理观出发，探讨德国在利用 G20 推进全球治理上的立场和政策主张。总体上，德国积极参与全球治理，并积极致力于将新兴力量纳入 G20 论坛中，力图让它们承担更多的国际责任。从德国2017 年 G20 轮值主席国的议题优先项的设置来看，德国注重 G20 框架中议题和政策的一致性，并且主张加强监督机制，提高 G20 成果的有效性，由此通过具体的实施效果来提高 G20 的合法性。鉴于当前全球各种危机相互叠加，以及存在着各种不确定
2、性，德国难以在其主席国任期内在全球治理上实现大的愿景和突破。 关键词：全球治理；德国；G20；汉堡峰会 全球治理是一个“多义的关键词” ，经常被以不同的方式加以运用，但它们包含共同的目标，即开发一个制度和规则体系以及国际合作的新机制，以便持久地处理全球挑战和跨境现象中所包含的问题。对于全球治理，原则上可以区分两个研究视角：一个是分析视角，它针对的是可观察到的、国际治理的新形式；另一个是规范视角，它又可一分为二，其一涉及的是如何能在民族主权国家之外通过纳入新的行为体以实现更好的治理，其二，全球治理被视为一种在所有政治决策中都应加以遵循的主导理念。全球治理很早就进入了德国的政治讨论之中，一个标志就
3、是，德国联邦议院的一个调查委员会在其 2002 年的报告世界经济的全球化中就有专门的章节讨论全球治理的议题，其中也特别强调全球治理概念的规范维度，强调全球治理是对全球化进程进行政治构建的过程。 从 2016 年 12 月 1 日起，德国接替中国担任 2017 年二十国集团（G20）轮值主席国，并将于 2017 年 7 月 7 日和8 日在汉堡举行 G20 领导人峰会。在世界范围“逆全球化”思潮涌动的背景下，德国 G20 汉堡峰会的议程设置及其可能取得的成果受到普遍关注。德国总理默克尔对此表示，正是在全球呈现民族主义回归趋势的背景下，G20 这样的多边会晤就显得更为重要。 本文旨在从德国的全球治
4、理观出发，探讨德国在利用G20 推进全球治理上的立场和政策主张。为此，本文并不分析 G20 运作机制的演变，而是如上所述，从规范视角理解全球治理。本文将首先概述德国对全球治理的总体态度；进而回顾德国在 G20 迄今演变过程中的作用；最后，本文选择德国担任 G20 轮值主席国的若干议题优先项，阐述德国计划在 G20 框架下推动这些领域中全球治理的政策主张。 一、 德国的全球治理观 自从二战结束以来，德国一直致力于全球协调，以应对全球挑战。而且，从一开始，它就积极地参与全球治理的多边机制，无论这些机制具有正式还是非正式的特征。在两德统一以来，德国的这一特征也未发生改变。作为一个“贸易国家”和一支“
5、文明力量” ，德国始终得益于一个稳定的全球政治和经济环境，因此，德国一直是通过国际机构实现全球治理的强有力的支持者。由于新兴大国影响不断上升，继续参与和致力于现有各种全球协调与合作渠道包括七?集团（G7）/八国集团（G8）和 G20中的国际对话，仍然是德国在推进全球治理上的立场的中心内容。See Susanne Vogt， “Germany and the G20， ” Wilhelm Hofmeister ed.， G20： Perceptions and Perspectives for Global Governance， Singapore： KonradAdenauerStiftun
6、g， 2011， pp. 7380.例如，德国联邦政府 2012 年出台的一份针对与新兴“建构力量”加强合作的文件指出：“德国政府主张网络化的全球治理以及国际集团之间的有序合作，并寻求建立有效的国际机构” ，“德国希望通过多边合作与合作伙伴一起解决全球化议题。这个多边网络以密集的、目标导向的双边接触以及与区域组织的合作为补充” ， “德国愿意与传统合作伙伴和世界事务中的新成员合作，在国际论坛中培育有效多边主义，并把它作为全球治理的一部分。德国想呼吁新玩家加入这一努力之中” 。Die Bundesregierung， “Shaping Globalization ?C Expanding Par
7、tnerships ?C Sharing Responsibility. A strategy Paper by the German Government， ” Berlin， 2012， p. 13.鉴于在这份文件中，德国政府表示要与新兴国家（即文件中所谓新的“建构力量” ）建立新的伙伴关系以应对全球化挑战，因此，在德国国内遭到质疑，怀疑德国是否要脱离其传统伙伴。Deutscher Bundestag，Unterrichtung durch die Bundesregierung，Globalisierung gestalten - Partnerschaften ausbauen - V
8、erantwortung teilen，Drucksache 17/8600， 20120208.而事实上，该新方案重申了德国与欧盟、北约等现有伙伴的关系是其对外关系的基础。 虽然德国经常在诸如 G7/G8 或 G20 等新型机制中采取倡议行动，以形成针对新产生的经济与安全议题的解决方案，但这并未影响现有组织在德国视角里的重要性。联合国、北约、欧盟和欧安组织将继续为德国的行动提供主要框架。换句话说，新的机制是一个重要的、较新的对现有结构如联合国的补充，而不是与之构成竞争。正如德国政府的一份文件所表示的：“德国欢迎旨在加强特定领域的协调和基于规则的解决方案的国际倡议行动。与此相关，我们促进各个论
9、坛之间例如联合国和 G20 之间的积极交流。我们还希望建立 G20 和其他集团如 3G（全球治理集团）及其成员国新加坡、智利、马来西亚、阿联酋、越南和卡塔尔之间的对话。 ”以新加坡为代表的、由 28 个中小国家组成的全球治理集团一直批评 G20 代表性不足，要求中小国家的诉求能够在 G20 峰会上得到系统的反映和代表。有鉴于此，德国强调与非成员国之间的对话，表明德国在重视 G20 的同时，也注意非成员国的意见。 如前所述，在联合国内外追求合作式全球化进程是德国外交政策的一个关键要素。德国自两德统一后的 20 世纪 90 年代初开始，就致力于联合国的改革，尤其是致力于使联合国安理会适应当前世界的
10、政治现实和权力分配。但是，到目前为止，德国的“争常”努力都失败了，而且德国的“争常”在新兴国家崛起的背景下显得更加不现实。郑春荣：德国联合国“争常”与欧洲一体化 ，载国际论坛 ，2012 年第6 期，第 16 页。为此，德国虽然仍未彻底放弃这一努力，但目前已经把“争常”视为远期目标。The Federal Government， White Paper 2016 on German Security Policy and the Future of the Bundeswehr， Berlin， June 2016， p. 63. 需要注意的是，德国隐含的一个想法是，通过运用不同的集团或新形式
11、的平台来推动现有组织例如联合国中悬而未决的改革。默克尔在 2017 年德国轮值主席国文件的前言中也表示：除了 G20 框架里的非正式交流，强有力的国际组织也是必不可少的。她表示，将在 G20框架里致力于这些国际组织地位的增强。 “G20 Germany 2017， Hamburg. Priorities of the 2017 G20 Summit” ，Berlin， 2017. 近年来，随着德国经济实力的上升，及随之发生的德国在欧盟内领导力的凸显，德国正谋求从原先在全球治理中更为“克制”的立场转向“积极有为” ，并表示要积极参与建构国际秩序，承担起与其实力相当的责任并发挥领导作用。郑春荣：德
12、国外交政策的新动向 ，载欧洲研究，2014 年第 2 期，第 114 页。而 G20 正是德国发挥这种国际影响的一个重要舞台。 二、 德国在 G20 产生与演变中的角色 德国是 G7/G8 的创始成员国。事实上，一开始还被称为世界经济峰会的 G7 峰会就是基于德法的一个倡议：首次峰会是在 1975 年由法国总统瓦莱里?吉斯卡尔?德斯坦（Valry Giscard dEstaing）和德国总理赫尔穆特?施密特（Helmut Schmidt）共同倡议召开的。Bernhard May， Ein schwieriger Lernprozess： Die Weltwirtschaftsgipfel“，
13、in： Detlev Junker Hrsg.， Die USA und Deutschland im Zeitalter des Kalten Krieges 19451990. Ein Handbuch， Band II： 19681990， Stuttgart/Mnchen： DVA，S. 382392. 在 G20 的产生和演进过程中，德国也做出了显著贡献。1999 年亚洲金融与经济危机爆发之后，德国担任 G7 轮值主席国期间，在其倡议下，G7 财政部长和央行行长在 1999年 6 月在科隆举行的世界经济峰会后提交的增强国际金融架构的报告中提出了建立 G20 的建议，作为财政部长和央行
14、行长进行经济和金融政策协调的一个新论坛。当年 12 月15 日至 16 日，首届 G20 财政部长和央行行长会议在德国柏林正式召开，标志着 G20 机制的诞生。需注意的是，德国起初并不愿意建立 G20，担心更广泛的全球集团会削弱德国的地位，不过，德国最终还是成为了这一新?C 制的倡导者。到了 2008 年，G20 设立为由各国国家与政府首脑出席的峰会，以应对全球金融危机。然而，在危机驱动设立 G20峰会之前，德国已经试图将主要新兴经济体纳入全球协调的传统论坛框架内，以加强对话。2007 年 6 月，在德国担任 G8 轮值主席期间，德国总理默克尔启动了海利根达姆进程，即 G8+5 对话机制（G8
15、 国家加上中国、印度、巴西、墨西哥和南非） 。这个为期两年的对话进程，由经济合作与发展组织（OECD）提供固定的平台。由此可见，德国虽然承认新兴国家在全球治理议程中发挥的重要作用，但当时仍然拒绝 G8 的扩容。无论如何，德国建立的海利根达姆进程为其后国际政治峰会结构的继续发展起到了某种示范与桥梁作用。Julia Leininger， “Think big！ Zukunftsperspektiven der internationalen Gipfelstruktur ?C die G20， G8， G5 und der HeiligendammDialogprozess”， Discussio
16、n Paper， Deutsches Institut fr Entwicklungspolitik， Bonn， 2009， S. 2324.鉴于 2007 年开始爆发的国际金融危机，美国在 2008 年 11 月首次邀请 G20 成员在华盛顿举行首脑峰会，到 2009 年美国匹兹堡峰会，G20 各国首脑决定将 G20 升格为国际经济合作的中心论坛。 总体上，德国积极推动与世界舞台上一些新兴大国之间更紧密地合作，认识到需要将它们纳入相关非正式论坛之中，并加强它们在正式国际组织中的作用，以推进德国自身所关注的全球合作议程。Susanne Vogt， “Germany and the G20， ” Wilhelm Hofmeister ed.， G20： Perceptions and Perspectives for Global Governance， Singapore： KonradAdenauerStiftung， 2011， pp. 7380.德国
