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1、以可持续发展为导向的 PPP 模式的理论与实践政府和社会资本合作模式（PPP 模式）是一种创新的公共基础设施与社会服务采购模式。但是由于社会资本的逐利性，很多项目只重视短期经济效益，忽视对经济、社会与环境的长期影响。因此，文章从对象主体过程三个视角首次提出了以可持续发展为导向的 PPP 模式 3.0 版本，并用意大利威尼斯的水面交通 PPP 项目作为案例，介绍了 PPP 模式 3.0 版本在现实中如何应用和推广。文章提出的以可持续发展为导向的 PPP 模式，不仅为完善 PPP 模式的理论体系提供了更深层次的依据，同时对可持续发展与治理的研究具有一定的启示。 PPP 模式；可持续发展；对象主体过
2、程分析；治理 F294.1A007807 政府和社会资本合作模式（PPP 模式）是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务的价格和质量监管，以保证公共利益最大化。1PPP 模式的实施形式有很多种，常见的有建设运营移交（BOT） 、设计建设融资运营（DBFO） 、移交运营移交（TOT）和私营部门发起（PFI）等。主要应用于高速公路、城市污水处理、发电站、轨道交通、保障性住房、城镇化、医院、养老、水利和环保等行业。2014 年以来我国掀
3、起一股 PPP热潮，发改委和财政部共批复了 16 万亿的 PPP 项目，成为我国目前经济体制改革的突破口。 PPP 模式的兴起已经有 30 多年的历史，英国最早在社会服务领域应用 PPP 模式，并在一定程度上提高了公共服务的供给效率。例如，英国财政部比较了政府直接提供的公共产品与 PFI 模式下私营部门提供的公共产品，发现 PFI模式下的成本更低，供给时间更及时，因此实现了“物有所值” 。2但是，在大部分的发展中国家，应用 PPP 模式最直接的动力来自于解决地方政府的融资需求，而非提高公共产品和服务的供给效率。例如目前中国的 PPP 的热潮，起源于国发201443 号文国务院关于加强地方政府性
4、债务管理的意见 ，限制了地方政府的融资平台。面对巨大的城镇化需求，地方政府迫切地需要引入社会资本，参与公共基础设施建设与基本社会服务的提供。 但是，由于社会资本的逐利性，应用 PPP 模式也会造成一系列的问题。例如，大量举债进行过度的、无效率的基础设施建设；私营部门偏好营利性项目，忽视公益性项目；私营部门重视施工利润，忽视运营维护效益，从而产生短视行为；私营部门收取高额票价，从而造成公共服务覆盖面窄以及不公平的现象；私营部门为了降低成本而降低公共产品和服务的质量，从而对公共利益造成巨大损害；私营部门将投资集中在能带来经济回报的设施，忽视了对环境保护、员工安全与福利、社会责任等方面的投入。3为了
5、实现经济、社会与环境的可持续发展，迫切需要用可持续发展的理念对 PPP 模式进行深层次的思考。 自 20 世纪 70 年代首次提出以来，可持续发展理念已经成为包括中国在内的世界各国广泛接受的全球经济社会发展的核心概念和中轴原理。4其强调经济、社会和环境的协调发展，要求在满足当代人需求的同时又不对后代人满足其需要的能力构成危害的代际平衡。PPP 模式的源起，是在发展过程中，由公共部门主导的供给无法满足日益增长的社会大众对公共产品和服务的需求所致。通过引入社会资本，推动多方合作供给公共产品和服务，为可持续发展在治理层面提供了新的思路。 本文从可持续发展的高度，将 PPP 模式的演化过程分为三个阶段
6、：以填补公共财政预算缺口为主要目的的PPP1.0 阶段，全面提升公共治理能力并提高公共产品供给效率的 PPP2.0 阶段，以及实现经济、社会和环境可持续发展的 PPP30 阶段。运用可持续发展理论，从对象主体过程三个视角详细介绍了 PPP 模式 3.0，并且应用于实际案例进行分析。这不仅为完善 PPP 模式的理论体系提供了更深层次的依据，对正处于跨越中等收入陷阱又同时面对有限资源承载力等复杂挑战下的中国具有重要的现实意义。 一、 PPP 模式 30 的一个理论框架 PPP 模式 1.0 版本以填补公共财政预算缺口为主要目的，通过设计合理的 PPP 操作机制，吸引社会资本参与提供公共基础设施与社
7、会服务，从而减少政府的财政压力。从国际上推行 PPP 模式的经验来看，大部分的发展中国家和地区目前都处于这一阶段，例如中国、印度和拉丁美洲在推行城镇化建设中大量应用的 PPP 模式。从文献研究来看，该阶段的研究主要集中在建筑经济与管理领域，重点是如何设计 PPP 模式的操作机制。主要包含：（1）风险管理，包括风险识别、风险评估、风险分担、风险应对等；5（2）采购管理，包括财务可行性、物有所值、特许经营期限、政府担保、定价机制和招投标等；6（3）履约管理，包括运营维护绩效、利益相关者、超额利润分配、再谈判和提前终止等。7 PPP 模式 2.0 版本以提高公共产品供给效率为主要目的，通过优化 PP
8、P 模式的操作机制，提高参与方的激励水平，从而降低公共产品和服务的供给成本，并提高产品和服务的质量。目前，发达国家应用 PPP 模式大多是出于这一目的，例如英国、荷兰、丹麦在提供社会服务时，鼓励使用PFI 和 DBFO 等模式。许多学者利用经济学的理论和方法，如不完全契约理论、交易成本经济学、委托代理理论等，研究不同制度设计对参与方的激励水平的影响。主要包含：（1）比较 PPP 模式和传统模式的效率，从而决定最优的公共产品供给方式；8（2）对 PPP 合同设计进行优化，包括合同范围、招标方式、政府担保、定价方式、再谈判和提前终止等；9（3）PPP 相关的规制设计，包括信息披露、公众参与、问责、
9、预防腐败等。10 PPP 模式 3.0 版本以实现可持?m 发展为主要目的，通过对经济社会环境的多目标综合考量来改造 PPP 模式的操作机制，一方面吸引社会资本解决地方融资需求，另一方面纳入了社会与环境的因素，克服引入私营部门带来的各种问题。2016 年，联合国欧洲经济委员会推出了实现联合国可持续发展目标以人为本的政府和社会资本合作（PPPs）善治指导原则（草案） ，将 PPP 模式作为实现人类社会可持续发展目标的重要手段，在世界范围内进行推广。但是关于 PPP 模式与可持续发展已有的研究较少，主要集中在建立 PPP 项目的可持续性评估指标体系，11关于如何将可持续发展的理念整合进 PPP 模
10、式已有的操作机制，还需要进行大量的研究工作。3 PPP 模式的演化路径如图 1 所示： PPP 3.0 并不是由 PPP 1.0 直线单向演化而成，而是由PPP 1.0 和 PPP 2.0 双向演化而成。这是因为 PPP 3.0 并不是简单地在 PPP 2.0 的基础上加上社会与环境维度，而是需要在 PPP1.0 的融资需求与 PPP 2.0 的经济效率之间作权衡取舍。在“代际公平”的原则下，如果要满足后代人对公共产品和服务的需求，基础设施建设就必须提前投入。这种投入与产出在时间上的错位，导致融资需求成为实现可持续发展的重大难题。适当牺牲经济效率来满足融资需求就成为必然，这也为目前发展中国家大
11、力推行的以融资为目的的 PPP 模式提供了理论支持。但是，PPP 30 强调，只有考虑经济、社会、环境协调发展的 PPP 模式才能实现“代际公平” 。接下来本文将从对象主体过程三个视角对 PPP 3.0 展开分析。 1. 对象视角 由于 PPP 模式 1.0 和 2.0 都是只强调经济维度，这将会造成政府和私营部门忽视公共基础设施项目带来的社会与环境影响。PPP 模式 3.0 强调对经济、社会和环境三个维度进行整合，吸引社会资本，满足公众需求，并且考虑环境承载力。 经济可持续是指 PPP 项目要给社会资本带来长期、稳定、合理的投资回报。 “长期”是指社会资本要有效地整合建设阶段与运营维护阶段，
12、从而降低全寿命周期成本，避免承包商只重视短期的施工利润而忽略长期的运营维护效率。 “稳定”要求地方政府需要有持续支付的能力和信用。常见的问题是本届政府实施的项目不被下一届政府认可，从而出现政府违约的现象。目前实践中，通过将项目纳入政府中长期的财政预算或者发改委/财政部示范项目库等措施，都能有效避免此类风险。 “合理”是指项目的利润率一方面要能吸引社会资本，另一方面又不能出现暴利。由于PPP 项目的复杂性与合同的长期性，项目初期很难做出准确的财务评估，因此要求有动态的调节机制，用来分配超额利润和救济亏损的项目。 社会可持续是指 PPP 项目要能给社会公众提供优质、低廉、覆盖面广的公共产品和服务。
13、 “优质”是指社会资本方所提供的产品和服务必须满足产出标准的要求。通常 PPP模式下的社会资本方比传统模式下的政府更有节约成本的动力，甚至不惜降低产品和服务的质量。 “低廉”是指社会资本方所提供的产品和服务必须要考虑公众的价格可承受能力。PPP 模式下社会资本方会倾向于收取高额价格实现经济效益最大化，但是由于公共产品的外部性，需要设定较低的价格以实现社会效益最大化。 “覆盖面广”是指社会资本方需要将公共服务提供给更多的地区和人群，这是因为PPP 模式下社会资本方会选择性地投资在回报率高的地区和服务利润丰厚的人群，从而忽视了社会公平。 环境可持续是指 PPP 项目要改善对城市资源、环境、居民生活
14、的影响。PPP 项目需要提高对城市资源的利用率，例如土地、淡水、绿化等资源；同时，需要减少对城市环境的影响，例如空气污染、水污染、噪音污染、交通拥堵等；此外，PPP 项目需要改善对城市居民生活的影响，例如促进就业、改善员工福利和公众健康等。在我国 PPP 模式实施中，由于忽视对环境的关注，导致一些项目产生了非常严重的后果。例如汇津中国（长春）污水处理有限公司与政府关于排污费的纠纷，导致数百万吨污水直接排入松花江；兰州威立雅水务水污染事件，导致兰州主城区四区居民生活用水停供 4 天。由于 PPP 项目对环境的影响属于外部性的内容，政府要设定合理的?C 制将外部性内部化，激励企业为改善环境做出努力
15、。 2. 主体视角 关于可持续发展与治理的研究表明，单纯依靠企业或者政府，都不可能实现可持续发展。合作治理（cooperative governance）和共同治理（metagovernance）被认为是实现可持续发展的最优制度，因为政府、私营部门和公众都能各自发挥优势，并且形成三方制衡机制。PPP 模式作为在基础设施领域合作治理的具体形式，也将成为推动可持续发展的必然选择。具体原因如下： 首先，相对于传统模式，PPP 模式 3.0 下企业可以充分发挥创新性。创新是促进可持续发展最重要的动力，而创新最容易通过私营部门来实现。无论是技术的创新还是商业模式的创新，都需要对实施者提供巨大的经济激励，
16、而体制内是无法提供这种激励的。在公共服务领域，私营部门的创新性正在变革传统的供给模式，使得可持续发展日益变得可能。例如基于共享经济理论的摩拜单车，大大提高了传统上由政府提供公共单车的效率，私营企业在技术与商业模式上的创新，将原来需要政府补贴才能提供的公共服务变成了具有良好盈利性的产业。以公共交通为导向的开发（TOD）作为一种基于可持续发展的城市规划理念已经提出二十多年，但最终只有在私营部门的主导下，才发展成为可以自负盈亏的商业模式（如港铁模式）并逐渐得到推广。因此，实现可持续发展，必须要在 PPP 模式下找到可供推广的创新点，特别是通过对有限资源的更高效率利用从而实现商业成功。 其次，相对于私有化，PPP 模式 3.0 下政府可以保证“代际公平”与“代内公平” 。私营部门关注经济效益，而可持续发展的“代际公平”原则强调经济、社会、环境的协调发展，因此需要政府的规制与监管。政府可以通过合理的规划，以强制性的
