国防工程建设项目绩效审计研究

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1、审计观察I AUDIT PERSPECTIVE 国防工程建设项目绩效审计研究 军事经济学院 程庆 一、国防工程建设项目绩效审计优势 国防工程建设是指为保障作战、训练、科研、生活、生产需要的 工程设施的新建、扩建及有关工作，它分为宏观和微观两个层次。 (一)项目性质重要、资金规模一般比较大国防工程建设项 目，特别是战场设施建设项目，是武器装备和军事作战的基本依 托，是整个作战体系的重要组成部分，对于发挥武器装备战斗力、 弥补武器装备相对劣势、谋求作战体系整体优势，起到有力支撑作 用。世界各国都非常重视国防工程建设，投入大规模资金进行战场 设施和营房建设，以美国为例，2002年，美国国防费支出中，

2、军事建 设费达59亿美元、军人家庭住房费达4l亿美元。美国2007财年的国 防预算申请中，用于军事建筑项日的预算显著增加，与前一年相 比，增加575。单个的T程建设项目，消耗大量经费和物资，少则 几十万元，多则上亿元，因此，国防工程建设项目顺理成章成为绩 效审计关注的重点。 (二)具备相对完善的规范体系和评价标准国家和军队对工 程建设的管理和规范是比较严格的，从各方面颁布了规范的法律、 法规和规章，如工程建设程序、招标投标、合同管理、质量管理、工 程监理、环境保护、_T程采购等方面，都有详细的规定。同时，也具 备相对完善的评价标准，如定额、指标、经济分析参数、价格信息 等。与其他领域相比，国防

3、丁程项目建设规范性强、绩效评价标准 获取相对方便，开展绩效审计相对容易。 (三)项目增值空间大，绩效审计效力高绩效审计中的一个 发现、一条建议，有时可以给被审计对象带来大的增值，主要体现 在投资决策、过程管理、造价控制等方面。如果投资决策失误，则整 个项目全盘皆输，谈不上有效益；如果施工过程管理混乱，则必定 伴随损失浪费、效率低下；如果造价控制不严，则会跑、冒、滴、漏， 价格虚增。绩效审计可以有效防止此类问题发生，如对出包工程造 价的审核，核减数额大、核减率高，可以为国家和军队节省大量资 金，体现出较高的增值性特征。 (四)现有的审计业务已经蕴含了绩效审计的成分现有的国 防工程建设审计业务，已

4、经突破了传统财务审计的范畴，蕴含了绩 效审计的成分。审计内容，涉及项目前期工作、招标投标、合同、造 价、质量、环境保护等各方面更多地指向了项目的绩效状况。审计 技术方法，也突破了一般财务审计的局限，更多地采用工程建设特 殊的技术方法。审计作用的发挥，注重揭露投资决策、建设管理、资 金筹措和投资效果等重大问题，注重节省资金、促进管理、完善制 度。这些都充分说明，现有国防工程建设审计已经不是单纯的财务 审计，而是包含绩效审计成分的综合性审计。 二、国防工程建设项目绩效审计目标与方式 由于国防工程建设的特殊性其绩效审计的目标和方式也具有 其特殊要求 (一)国防工程建设项目绩效审计目标设定国防工程建设

5、项 目绩效审计目标可以分为根本目标、一般目标和目标人手支撑点 三个层次。 (1)根本目标：评价和约束国防工程建设有关方绩效责任的履 行。国防工程建设涉及面广，但高度集中、统一规划、分级管理、各 负其责。绩效审计的根本目标，就是要确认或解除项目建设相关各 方绩效责任的履行情况。有关方是军事部门、工程建设管理部门、 财务部门、建设单位、-r程质量监督机构、工程造价管理机构等。按 照规定，他们各自履行自己的职责，埘整个建设项目绩效负相关的 责任。从本质和根本目标上看，绩效审计是对项目建设相关各方绩 效责任履行的一种评价和约束。 (2)一般目标：降低造价、促进管理、完善制度和建立机制。绩效 审计目标是

6、层层分解的，在根本目标之下，必定有一般日标，乃至更 具体的目标。国防工程建设项目绩效审计一般目标体现在以下方 面：一是在保证质量的前提下，节约建设资金，降低造价。二是着眼 管理效率，促进提高项目建设管理水平。绩效审计从项目建设的立 项决策、前期工作、招标投标、合同管理、施工管理、资金和物资管 理、竣工验收、建成后的使用等管理环节入手，揭示影响国防 【程建 设项目绩效的关键问题和原因，提flI加强管理的建议，促进提高项 目管理水平和项目建设绩效。三是分析评价项目效果， 带面，促 进完善制度、建立机制。绩效审计从项目建设过程、项目建成后的使 用效果人手，可以衡量建设资金的配置和使用效益，也能发现决

7、策 和管理环节存在的问题。通过具体工程项口效果分析，町以从更普 遍范围、更高层次和更宏观角度分析管理制度、机制方面的问题向 有关方面反映情况、提出建议，促进制度完善和机制建立。 (3)目标人手和支撑点：评价工程项日的合规性、经济性、效率 性和效果性。与其他领域绩效审计一样，要实现审计日标，也是从 “3E”人手，具体评价建设项目的经济性、效率性和效果性。略显不 同的是，绩效审计必须要高度关注国防工程建设项目的合规性内 容。合规性是指对法律、法规的遵循情况，合规与否是项目建设的 先决条件，也是决定绩效高低的基础，不合规，就谈不上绩效。在合 规的基础上，再评价工程项目的经济性、效率性和效果性。 (二

8、)国防工程建设项目绩效审计的有效方式国防工程建设 项目的军事性、选点的局限性、保密性、综合性等特征决定了其审 计方式的别殊性。 (1)审计方式的决定性因素：工程项目建设程序。审计方式是 实现审计目标的方法、途径和样式，国防工程建设中哪些因素对绩 效审计方式选择影响最大，笔者认为，影响审计方式的决定性因素 是建设项目最重要的共性规律，即客观的T程项目建设程序。 工程项目建设程序是工程项目从可行性研究、决策、设计施工 到竣工验收交付使用的全过程中，各个环节、各个步骤、各项工作 必须遵循的先后顺序。项目建设程序反映了工程建没的内在规律， 遵循之，则工程建设就速度快、质量好、成本低、效益高；违背之，则

9、 必然受到客观规律的惩罚工程建设就速度慢、质量低、成本高、效 益低。工程建设程序一般分为投资决策、项目准备、建设实施、竣工 使用四个阶段(见图1)，各阶段对建设项目绩效都起着不同作用， 各阶段建设绩效的表现形式也不一样。 财今通孔综合2010年第5期(上) 审计观察l AUDIT PERSPECTIVE 决策和前期工作 项目准备 项目实施竣工使用 图1 工程项目建设程序 (2)全过程跟踪绩效审计方式。l丁程建设程序是一个连续的、 周期较长过程，环环相扣，单从：】二程项目的某个阶段人手实施审 计，难以达到绩效审计目标。传统的事后审计方式，或者某一阶段 介入的审计方式，不能适应工程项目绩效审计的基

10、本要求；一般的 概预算执行审计或者竣工决算审计，解决不了工程项目绩效审计 需要关注的很多重要问题，如投资决策问题工程造价、工期、质量 等问题。适应工程项目建设程序的内在规律，绩效审计必须采用更 具针对性的审计方式，而全过程跟踪绩效审计方式是有效的选择。 全过程跟踪绩效审计是指将项目建设过程划分成若干阶段或期 间，审计人员及时对各阶段或期问的审计事项进行绩设审计，达到 审计与项目建设的同步性和贴近性，使绩效审计融入项目建设的 全过程。所分阶段或期间的长短，则是根据每个项目的性质和特 点、审计的要求等具体确定。分段多，则审计次数多；分段少，则审 计次数少。与传统的事后审计相比，全过程跟踪绩效审计可

11、以更加 有效地降低审计检查风险、遏制高估冒算、形成从源头和全过程加 强控制和防治腐败的机制。采用全程跟踪审计方式，立足点是绩效 审计工作要遵循工程建设普遍规律，视角要触及项目建设的整个 生命周期。审计介入越早，审计内容则越全面，审计效果则越好。 三、国防工程建设项目绩效审计内容与评价指标 全过程跟踪审计方式下的评价指标设计，是以建设项目全过 程的不同阶段为标志，确立评价指标和选择评价标准。 (一)决策和前期工作阶段的审计内容和评价指标此阶段是 项目建设的基础性工作，是减少决策失误、控制建设规模、提高投 资绩效的根本保障，对项目成败起着决定性作用。其目的是以分析 工程建设项目的必要性和可行性为基

12、础，通过决策过程选择达到 项目目标的最优方案，即在相对节约资源投入的前提下，能够最大 限度地实现该项目的各项目标和约束条件的方案。在若干个可行 方案中，进行细致的可行性研究，选择最优方案，是本阶段绩效的 主要表现形式。此阶段模式化的审计内容和评价指标(见表1：其中 A合规性；B一经济性；c一效率性； 果性)。 (二)工程项目准备阶段的审计内容和评价指标此阶段工作 内容包括项目列入建设年度计划，落实项目资金来源，根据批准的 初步设计和设计总概算，进一步做技术设计和施工图设计，通过招 投标的方式选择最佳施工单位和设备供应商，以及其他的施工前 准备工作。该阶段绩效形式表现为按时开工、形成合同价格、为

13、保 证工期和质量作好准备工作等。该阶段审计内容和评价指标围绕 项目造价、工期、质量选择确定。 (三)建设实施阶段的审计内容和评价指标此阶段工作是以 财套通孔综合2olo5期(上) 表1 项目决策和前期工作阶段的审计内容和评价指标 须回答和落实 具体评骱指标 指标注释啵御价标准 指标 的关键问题 或审计内容 类型 1为什么建没趾 项目建设的必要生 项目的国防、经济、政治用途以及相关 AD 项目? 手续，审批权限 可行生研究程序和依据舍 国防 建设可行生研究的有关规定 A 2如悄嚣袭 规生 行 研 可行生研究报告内容的完 国防L程建设可行生研究的有关 定 A 备性 3怎样勘查选 勘查选颤依据的充分

14、陡 建：设计向 住务，战术、技术要求，有关 A 点和定点-门 法期勘查选点程序规定等 定酣R告的制雌宝平 规定的审批权限 A 4设计任务年 设计任务书内容的完备 如何编制和审 性、审批的合法生 设计任务书编制、审批的规定 A 夯 搬资估算的合理生 投资f占算计算依据和方法，资金来源的 B 可靠霍厦芋 5建设方案是 工艺、技术、设备的先进、 国家和军队的技术橱堆瑚范 &D 否科学和最优 适用、可靠睦 建筑方案摊的合理生 建设标准微，不同方案的比选 AJB、 外吾1 M馏 套设旋合理生 是否落实。是否同步建设，原有设施最 D 否充分利用 B 环境影响和社情 环境的技术要求和有关规定 D 建没用地征

15、收、征用、划拔 建设用地i午可汪弄目关规定 6地舰划、征 手续的完备、合法生 A、D 用、辛H割青况怎 工审唰韵呵审批程亭 建设I程钡划许可汪 A 样? 土地补偿、青苗补偿、安置 有关埂定的计算方法 i 费浙迁辛 费 A 设计招标的合法眭 招际的有关规定 A 设计单位的选择 凌计单位资质等级、类似设计经验、获 A 7 t程设计情 奖作品、信誉等 CD 况怎样 设计费用 完威嘏：汁的全部费用：有关收费的规定 B 设计磺童 设计图的审查结论：设计戍罘的适用、 D 经济、美观程度 经过选择的最优方案和设计图纸为基础，按照方案所规定的设计 规模、投资标准、工程进度、质量、成本，实施该项目，以实现项目的

16、 预期目标和效果。该阶段绩效表现为对规模、标准、进度、质量和成 本造价的控制程度和具体管理效果。该阶段审计内容和评价指标 围绕项目控制程度和具体管理效果确定。 (四)竣工使用阶段的审计内容和评价指标此阶段是全面考 核建设工程的成果，检察设计和施工质量，按照验收规定和设计文 件对竣工工程进行验收、移交。编制竣工决算，处理剩余物质，结束 具体建设任务。该阶段绩效表现形式主要是将实际产生的项目效 果与事先确定的项目目标进行比较，以确认和评估既定项目目标 的实现程度。该阶段审计内容和评价指标围绕项目预定目标实现 程度确定。 (五)工程项目的综合评价指标和审计内容采用全程跟踪 审计形式，并不否定对工程建设项目最后的综合评价。全程跟踪审 计方式下，综合评价是在各阶段审计的基础上进行的，因此，并没 有特有的专门评价指标，而是各阶段指标的汇总和分析。汇总和分 析可按照合规性、经济性、效率性和效果性四方面进行，从四方面 进行总体评价。以经济性为例，各阶段都涉及到经济性方面的指标 和内容，如决策和前期阶段，投资估算、建设标准、各项费用的计取 是