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1、准确认定农业违法行为主体,对一起无证生产经营菌种案案例分析林宇清,作为农业行政处罚案件，对违法主体的准确认定，是办理案件成败的关健。2002年我局办理了一件受中央电视七台专题报道，中央电视台“315”节目电话现场采访等新闻媒体关注的，涉及全国五省二市400多农户，赔偿农民损失108.45万元的无证生产经营食用菌菌种大要案。,在案件办理过程中，对违法主体的查证、认定上我们顶着各种压力，依法办案，作出了对丽水市农科所无证生产经营菌种案的处罚决定。因违法主体认定问题在行政复议中被市政府所撤销，被市中级人民法院所否定，而最终又在省高级人民法院所支持，市农业局作出的处罚决定又得到了维持。为此，我们将本案
2、的案情、违法主体认定分析及办案的体会作一些阐述，以便和大家共同探讨。,一、案情简介：,2001年7月至2002年1月期间，丽水市莲都区刘立法、周杭州等40位菇农向丽水市食用菌研究开发中心（以下简称食用菌中心）购买“武香一号”母种307支，原种412瓶，分别赴四川、河北、云南、贵州、陕西、天津及重庆等地生产，共生产香菇菌棒230多万棒，但这些菇棒在生产季节内基本未出菇，菇农于2002年6月下旬向莲都区农林局投诉。,2002年6月底莲都区农林局组织专家赴四川实地调查，证实菇农从丽水市食用菌中心引种的“武香一号”未出菇或出菇不正常。2002年7月1日莲都区农林局对案件进行立案，8月，因案情重大复杂、
3、涉及面广，莲都区农林局将此案移交丽水市农业局处理。,丽水市农业局立案侦查，查明食用菌中心是丽水市农科所内设机构，不具备独立法人资格，丽水市农科所及食用菌中心都无食用菌菌种生产许可证和食用菌菌种经营许可证。丽水市农科所于2001年3月19日任命项寿南为食用菌中心副主任，项寿南与食用菌中心签定食用菌菌种生产协议书，以个人负责，上交利润指标的方式，负责食用菌菌种生产经营工作。同时查明认定刘立法等菇农向丽水市食用菌中心购买香菇母种307支，原种412瓶的情况属实。,二、处理结果：,市农业局处罚决定结果 市人民政府复议结果 市中级人民法院判决结果 省高级人民法院判决结果 市农业局最终处罚决定结果,市农业
4、局处罚决定结果,2002年12月5日丽水市农业局以丽水市农科所无证生产、经营香菇菌种作出丽农罚字（2002）03号处罚决定； 1、责令停止上述违法行为； 2、没收违法所得人民币5000元正； 3、处于罚款15000元正。,市人民政府复议结果,丽水市农科所不服丽农罚字（2002）03号处罚决定，向丽水市人民政府申请复议。2003年4月14日丽水市人民政府以市农业局“认定丽水市农科所为违法生产经营食用菌种唯一责任主体的事实不清，证据不足”，作出丽政复（2003）1号复议决定；一、撤销丽水市农业局作出的丽农罚字（2002）03号处罚决定；二、责令丽水市农业局自收到本复议决定之日起个二月内重新作出具体
5、行政行为。,市中级人民法院判决结果,2002年12月31日菇农依据农业局的丽农罚字（2002）03号处罚决定向丽水市中级人民法院提起民事赔偿诉讼，要求丽水市农科所赔偿菇损失576.6万元。丽水市中级人民法院于2004年3月10日作出（2002）丽中民初字第183号民事判决；一、被告项寿南赔偿原告母种损失714126元，被告农科所承担连带责任；二、被告农科所赔偿菇农原种损失370440元；三、驳回原告其它诉讼请求。,省高级人民法院判决结果,丽水市农科所、项寿南和菇农对（2002）丽中民初字第183号民事判决不服，均向浙江省高级人民法院提起上诉。2004年10月9日，省高级人民法院作出（2004）
6、浙民一终字第125号民事判决； 一、维持丽水市中级人民法院（2002）丽中民初字第183号民事判决第二、三项； 二、撤销（2002）丽中民初字第183号民事判决第一项及案件受理费用负担部分； 三、由农科所赔偿菇农损失714126元。丽水市农科所履行了省高院的判决，受损菇农获得了1084566的赔偿。,市农业局最终处罚决定,市农业局也以省高院判决为依据，向丽水市人民政府请示，维持了丽农罚字（2002）03号处罚决定。,三、办案体会：,（一）、高度重视，依法认定是关键 （二）、抓住要点，综合判定是根本 （三）、规避风险，自我救济是保证 (四)、选准行为，依法处罚是目的,（一）、高度重视，依法认定是
7、关键,确定违法主体是行政处罚中的一个至关重要的问题，它是构成正确有效执法的前提条件之一。如果对违法案件中的违法主体难以认定或认定不准，即使发现违法事实存在，也将导致对整个案件查处不利。如果不重视、草率的认定一个违法主体就进入处罚程序，则处罚机关还会因认定违法主体不当而面临败诉的后果。所以确定违法主体必须慎之又慎，准确认定。,依法确定行政处罚主体方法,一是要确定违法行为的具体实施人和责任承担者；二是要查验当事人的身份证明，确定当事人的责任年龄和责任能力；三是要查验违法经营单位的营业执照及其他主体资格证明，确认违法单位的责任能力；四是要查明违法单位的负责人或法定代表人的身份，取得其陈述材料或者委托
8、授权；五是要分清单位与自然人的责任。,此案涉及违法主体认定问题较为复杂，共有三种不同的观点：,第一种观点，认为食用菌中心主任项寿南个人为本案违法主体。第二种观点，认为农科所和项寿南个人均为违法主体。 第三种观点，认为违法主体是丽水市农科所。,第一种观点：认为项寿南个人为本案违法主体,理由一： “武香一号”菌种是项寿南在调入食用菌中心前就引进并在自家里生产销售（项寿南在调入食用菌中心前家里办了一个名叫海潮菌种场的二级菌种场）。项寿南在调入食用菌中心后继续生产销售“武香一号”菌种应认定为以前的销售业务的延伸。,第一种观点：认为项寿南个人为本案违法主体,理由二： 项寿南在销售“武香一号”菌种过程中销
9、售凭证只有个人签名，未盖单位公章，没有按照丽水市农科所规定销售菌种，以单位名义出具销售凭证。,第一种观点：认为项寿南个人为本案违法主体,理由三： 项寿南与食用菌中心签定食用菌菌种生产协议书中有“个人负责，上交利润指标”的约定，既然个人负责，就应认定个人为责任主体。,第二种观点：认为农科所和项寿南个人均为违法主体,理由一： 项寿南应该知道食用菌中心不能对外销售食用菌母种（农科所曾经有二级菌种场生产经营许可证，案发时已过期），而项寿南却从事了向外销售食用菌母种行为(母种应为一级菌种场生产经营)；,第二种观点：认为农科所和项寿南个人均为违法主体,理由二： 从食用菌中心和项寿南的内部承包合同及有关材料
10、表明，食用菌中心许可项寿南从事的是菌种原种及生产种的生产经营，故项寿南生产销售“武香一号”原种的行为应认定为职务行为，农科所对其造成的不利后果承担责任。,第二种观点：认为农科所和项寿南个人均为违法主体,理由三： 项寿南销售“武香一号”母种的行为超越其职权范围， 不属于职务行为，应由其个人承担由此造成的后果。,第三种观点：认为违法主体是丽水市农科所。,理由一： 食用菌中心是市农科所的内设机构，不具备独立法人资格，其法律责任应由市农科所承担；,第三种观点：认为违法主体是丽水市农科所。,理由二： 项寿南是丽水市农科所的工作人员，并被任命为食用菌中心副主任，其生产食用菌是一种职务行为；,第三种观点：认
11、为违法主体是丽水市农科所。,理由三： 食用菌中心和项寿南签有食用菌菌种生产协议书，约定食用菌科研中心为项的生产提供场地、设备，项寿南从事菌种生产、销售，并上交了一定利润。,第三种观点：认为违法主体是丽水市农科所。,理由四： 项寿南生产、储存、销售“武香一号”菌种的行为都发生在市农科所内。,第三种观点：认为违法主体是丽水市农科所。,理由五： 从菇农的调查笔录、丽水市农科所相关文件等证据中也表明，菇农认为自己是向农科所购买菌种。,浙江省高级人民法院在该案的二审民事判决中判定丽水市农科所承担菇农损失的赔偿责任。也就是最终确定了本案的违法主体是丽水市农科所。本案中市农业局认定的违法主体被市人民政府复议
12、否定，被市中级人民法院否定，但最后被省高级人民法院所支持。假如我们不坚持依法认定，最终将会导致行政败诉结果。,（二）、抓住要点，综合判定是根本,违法主体的认定要抓住要点、综合分析判定。本案相关当事人有丽水市农科所、丽水市食用菌研究开发中心和项寿南。认真分析案情，可以发现本案的关健在于对项寿南生产经营菌种行为的认定。项寿南生产经营菌种行为是职务行为还是个人行为是本案判定的要点，这个要点分析清楚了，本案的违法主体也就自然凸现出来了。,我们要准确地判断一个行为是否属于职务行为，不仅要考虑行为的时间、地点、行为时的名义、身份等，而且还应当重点考查行为与工作人员所肩负的职务之间是否存在内在的联系。,执行
13、职务的时间和地点,一般来讲，行政机关工作人员在法定工作时间与工作地点实施的行为大多属于职务行为，比如执法管理人员在法定工作日内在寻查所辖市场时，因经营户违规而与之发生冲突的行为，这就属于职务行为。,执行职务的时间和地点,当然，这种区分并不是绝对的，行政机关工作人员在执行职务的时间和地点里所实施的行为，并不见得都是职务行为，比如执法人员在上班时间在办公室内因个人私怨致人伤亡的行为就不能视为职务行为。可见时间和地点只是确定行政机关工作人员行使职权、执行职务的一个重要因素，而不是唯一因素，在特定的情况下，即使不在工作的时间、地点实施的行为，同样可以构成职务行为。,实施行为的名义或身份,行政机关工作人
14、员实施行为时，如以行政机关工作人员的身份并以行政机关的名义出现，则该行为应视为职务行为。所谓“以行政机关工作人员的身份并以行政机关的名义”，通常情况下是通过动态积极的行为，如出示证件或执法证明文件，和静态消极行为，如着装配带标志等来表示的。相反，如果是以个人身份出现，那么其所实施的行为则应视为个人行为。,享有职权和所执行职权的内在联系,在有些情况下，仅以时间、地点以及行为时的名义身份判断某一行为是否属于职务行为是比较困难的，也是不科学的。原因是由于缺少了一个极其重要又非常抽象的条件，那就是与行政机关及其工作人员所享有职权和执行职权的内在联系。,享有职权和所执行职权的内在联系,如何理解“与职权的
15、内在联系”，首先，该行为的实施虽非履行公务所必须，但却是可能发生的；其次该行为的实施从行为人主观上讲不含有因私而为的因素，比如为个人利益或挟嫌报复等。这一点相当重要，只要该行为的实施与行政行为工作人员职务、所属机关承担的职责及其利益有不可分割的关系，就可以认定为执行职务的行为；相反，行政机关工作人员实施该行为完全是为了个人利益，与公益无关，则不属于执行职务行为。,此案中从项寿南的个人身份，与食用菌科研中心订立的食用菌菌种生产协议书中的约定等表明项寿南的职责是在食用菌科研中心从事食用菌的生产与供应，菇农向其购买的菌种又是在其工作场所工作时间所为的，项寿南培育、存放菌种的设施均是食用菌科研中心所有
16、，综合这几方面，我们确定，项寿南生产经营“武香一号”菌种的行为属于职务行为。,根据中华人民共和国民法通则第四十三条法人对它的法定代表人和其他工作人员的经营活动，承担民事责任的规定。本案的违法主体自然应为丽水市农科所。,（三）、规避风险，自我救济是保证,在案件处理过程中，灵活运用规则，规避风险，自我救济是保证。本案从立案到最终结案，历时2年多，其中市农业局的处罚决定被复议撤销并被要求重新作出处罚决定时，农业局面临两难选择，一是按复议的要求认定项寿南和农科所两个为违法主体，那必将导致农业局和项寿南走上行政诉讼，农业局面临败诉的结果；二是不按复议决定作出处罚决定，则又与法律规定不符，承担行政不作为之嫌。,针对这种困难局面，我们首先是确定原处罚决定中对主体认定是否合法、准确。我们对案情重新认真研究，查找大量资料，并咨询了律师、法官、省厅多位法律专家，确认原处罚决定对违法主体认定合法、准确。并在获知菇农向法院提起民事赔偿诉讼后，我们用“拖”字诀，利用法律、法规的规定，向省农业厅申请延期作出处罚决定，等待法院的判决。高院的终审判决出来后，我们向市政府提出维持原行政处罚决定的请示，最终市农业局丽农罚字（2002）03号处罚决定得到维持。,
