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1、I 如何看待地方债务 文本刊编辑部 中 央经济工作会议将“控制和化解地方政府性 债务风险”列为2014年度经济工作的重要任务 后，国家审计署也发布了全国政府性债务审计 结果公告，全面揭示了我国各级政府负债情况和地方债 务管理现存问题。 在地方债务负担加重、举债渠道风险过大和偿债能 力堪忧的危局之下，如何才能标本兼治地化解危机、健全 制度，成为摆在各级政府面前的一道必须破解的难题， 也成为公路行业必须面对的形势。 债务风险总体可控 “对于政府性债务，不能独立地看一两个数据，要从 国际通常使用的负债率等风险控制指标来研究。”审计署 新闻发言人陈尘肇说。 政府性债务分为政府负有偿还责任的债务、政府负
2、 有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务 三类。 审计结果表明，截至2012年底，全国政府负有偿还责 任债务的负债率为3674，若将政府负有担保责任的债 务、政府可能承担一定救助责任的两类或有债务折算进 来，总负债率也不Jj4o，均低于国际通常使用的60的 参考值；全国政府外债占GDP的比率为091，远低于国 58 40 20 际通常使用的20的参考值；全国政府负有偿还责任债 务的债务率为10566，如将两类或有债务折算进来，总 债务率为It341，处于国际货币基金组织确定的9O到 150的参考值范围内。此外，三类债务的逾期债务率均 处于较低水平。 专家普遍认为，当前我国经济仍保持较
3、高的增长速 度，为债务偿还提供了根本保障；地方政府债务资金大多 投向了市政建设、土地收储、交通运输、保障民生、农林水 利、生态建设等基础性、公益生项目，形成的大量优质资产 图1 2015年6月底政府性债务投向情况 0 市政建设 交通运输 -政府负有偿还责任的债务 政府可能承担一定救助责任的债务 土地收储 教科文卫、 保障性住房 政府负有担保责任的债务 r 譬 曲面捆 矗 嚣 穗渑圈豳阔 豳 总量：10885917亿元 乡镇2 82 省级 3070 12亿元 177R0 R 亓 。 元 一 一、 一 爪 ( 1、)图2截至2o1 5年6月，各级地方政府性债务总 量及比例(包括乡镇一级) 可作为偿
4、债保障，我国政府性债务风险总体可控，见图1。 局部风险要高度关注 “我们在看到政府性债务风险总体可控的同时，也 要警惕债务管理中存在的一些突出问题。”财政部财科所 所长贾康说。 中央财经大学财经研究院院长王雍君也表示：“一 些地方领导干部政绩观存在偏差，片面追求经济增长，盲 目举债发展，也使部分地方债务率较高 ” 部分地方和行业债务负担较重 分析审计结果会发现，以下问题值得高度关注：地 方政府负有偿还责任的债务增长较快。截至2013年6月 底，省市县三级政府负有偿还责任的债务余额106万亿 元，比2010年年底增JU397j亿元，年均增长l997。 其中省级、市级、县级年均分别增长1441、1
5、736和 2659。 截至2012年年底，有3个省级，99个市级、195个县 级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于 100；其中，有2个省级、31个市级、29个县级、148个乡镇 2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率超过20。 从行业债务状况看，截至2013年6月底，全国政府还贷高 速公路和取消收费政府还贷二级公路债务余额分别为 1942248亿元和443386亿元，债务偿还压力较大。 地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高。 责任编辑：刘传雷美术编辑：吉振 截至2012年年底，l1个省级、316个市级、1396个县级政 府承诺以土地出让收入偿还的债务余额35万亿元，占
6、 省市县三级政府负有偿还责任债务余额94万亿元的 3723。 债务期限较短且有违规操作 从未来偿债年度看，2013年7月至12月、2014年到期 需偿还的政府负有偿还责任债务分别占总债务的2292 和2189，2015年、2016年和2017年到期需偿还的分别占 1706、1158N779，2018年及以后到期需偿还的占 l876，见 2。 部分地方和单位违规融资、违规使用政府性债务资 金。审计发现，部分地方违规通过BT、向非金融机构和个 人借款等方式举借政府性债务245795L元；地方政府及 所属机关事业单位违规提供担保335915亿元；融资平台 公司等单位违规发行债券42354亿元。国发1
7、：20101 19号 文件下发后，仍有533家只承担公益性项日融资任务且主 要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司存在继续融 资行为；财政部等4部委2012年年底明确要求地方政府规 范对融资平台公司的注资行为后，仍有部分地方将市政 道路、公园等公益性资产和储备土地等以资本金形式违 规注入7l家融资平台公司，涉及金额54465亿元；部分地 疗违规将债务资金投入资本市场2289亿元、房地产市场 7097亿元和用于修建楼堂馆所4136亿元。 要“救火更要“治本” 针对当前我国政府性债务存在的突出问题和管理现 状，专家普遍认为，应把短期应对措施和长期制度建设结 合起来，着力控制和化解政府性债务风险。
8、“我们必须尽快提升救火能力。”贾康认为，目前 当务之急是针对部分地区和行业存在的债务增长较快、 债务负担较重等问题，抓紧建立债务风险预警和应急处 置机制，防止因资金链断裂导致系统性风险。 我国政府性债务问题由来已久，情况卜分复杂，解决 地方政府债务资金大多投向了市政建设、土地收储、 交通运输、保障民生、农林水利、生态建设等基础性、 公益性项目，形成的大量优质资产可作为偿债保障， 我国政府性债务风险总体可控。 59 l 10观察bserv 。 起来也非一朝一夕可以奏效。审计署科研所所长崔振龙 认为，从体制、机制和源头上加强政府性债务管理才是治 本之策。他建议，一是通过深化投融资体制改革，允许地
9、方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道；二 是深化财税体制改革，合理划分中央与地方的事权和财 权，完善地方税体系，解决地方政策“没钱花”的问题。 “一定要建立规范的政府举债融资机制。”王雍君 建议，要着力解决当前地方政府融资平台公司数量多、管 理不规范的问题，坚决制止地方政府违规担保，切实加强 对B T(建设移交)、垫资施工、融资租赁等融资方式的 监管。 针对当前部分地方领导干部“以G DP论英雄”的问 题，陈尘肇表示，将把政府负债作为评价领导干部任期 经济责任履行情况和考核任用的重要依据，纳入党政领 导干部问责范围，强化责任追究制度，防止出现以盲目举 债搞“政绩工程”、“新官不理旧账”
10、等问题。 当然，地方债问题归根结底是土地财政的问题，也是 经济发展模式不可持续的问题，需要在经济转型上作文 章。此前的中央经济工作会议提出，要把短期应对措施和 长期制度建设结合起来，做好化解地方政府性债务风险 各项工作。加强源头规范，把地方政府性债务分门别类纳 入全口径预算管理，严格政府举债程序。明确责任落实， 省区市政府要对本地区地方政府性债务负责任。强化教 育和考核，从思想上纠正不正确的政绩导向。只有建立起 制约地方政府行为的各类长期制度，地方债问题才有可 能得到妥善的处理与化解。 政策的两难境地及对2014年的影响 虽然中央似乎决心控制地方政府债务，但进展可能 会较为缓慢，原因在于中央政
11、府需要在一些相互冲突的 政策目标之间寻求平衡。例如，一方面地方政府债务的 快速积累已经成为影响中国宏观经济稳定的一个重大隐 忧，促使中央政府制定多项措施来控制地方政府债务规 模；但另一方面，中央仍相当重视GDP增长(据报道， 2014年增长目标再次定为75)，仍需地方政府在基础设 201 3 比例() 截至201 3年6月底，全国政府还贷高速公路和取消 收费政府还贷二级公路债务余额分别为1 942248亿 元和443386亿元，债务偿还压力较大。 60 图2 201 5年7月12月至2O18年到期需偿还的政府负有 偿还责任的债务所占总债务的比例 施、保障房和其他城镇化建设及稳增长相关的投资方面
12、 发挥主导作用。如果政策重心仍倾向于保增长，2014年中 央就难以在控制地方政府债务方面取得很大进展。就算 表面上以某一指标衡量的地方政府债务可能得到控制， 但实质性进展仍遥不可及(这将与2010年以来的情况类 似，即虽然地方融资平台贷款增速放慢，但其他类型的地 方债务快速增长)。 该怎样判断中央对控制地方政府债务的真实态度， 2014年经济增长又可能受到怎样的影响呢?在判断地方 政府债务是否真正得到了控制时，不用费力厘清各种层 出不穷的债务融资创新，而应重点关注两项关键指标。 首先，应当关注总体信贷增速一如果一个经济体中的 私人部门需求不旺且利润率持续面临下行压力，总体信 贷的快速增长就可能
13、意味着政府相关实体的债务正在迅 速膨胀。要衡量总体信贷增速，应关注社会融资规模及 其范围之外的信贷活动，毕竟社会融资规模并未覆盖某 些新型的信贷活动(比如经由证券公司投放的信贷)。其 次，我们应关注主要由地方政府主导且主要通过债务融 资的基建投资增速。 对于2014年，预计在限制地方政府债务增长方面将 会取得一些进展，但不会太大。因此，预计2014年基建投 资增速将低于2013年。如果中央对解决地方政府债务问 题的态度比预计的更严厉，限制地方政府融资等措施就 可能给投资以及目前GDP增速预测带来下行风险。如果 中央继续把政策重心放在保证75的GDP增长目标上， 地方政府追求高增长的积极性必将更高，有可能通过金 融市场去寻找新的融资举债方式以支撑其投资。圃(本 文部分资料来自国家审计署网站、一财网和财经网) 如 加 m 0
