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1、中央银行最后贷款人法律制度的演变及对我国的借鉴关键词： 最后贷款人制度；挑战与冲击；回应内容提要： 最后贷款人制度是金融安全网中的一道有力屏障。然而，在金融自由化与国际化的形势下，这一制度的理论基础受到一定的挑战与冲击，如适用对象的扩大问题、金融监管权与货币政策分离所引发的难题等。同时，这一制度运用所可能引发的道德风险问题也引起了人们的关注。因此，必须根据现行的金融关系对该制度进行相应的矫正，并运用“建设性模棱两可”原则来克服该制度的道德风险。最后贷款人制度是一国货币管理最高当局为化解银行风险，向暂时出现流动性困难，而非处于破产边缘的银行提供紧急援助的一种制度安排。从各国银行危机管理实践看，最
2、后贷款人政策与存款保险制度被认为是国际上通行的银行安全网的两大基石。在各国的金融监管法律体系配置越来越专业化，实现银行业的监管权与货币政策相分离的情形下，在有效金融监管法则与理念整合的过程中这一制度正日益受到人们的关注。同时，由于金融合业化经营，银行业与证券业等之间的界限日益模糊，人们也开始了对这一制度进行了务实性的检讨与反思。因此，公正评判该制度对于构筑我国的金融防护网具有历史性的意义。一、最后贷款人制度的理论基础与评价该种制度的理论基础是最初由桑顿（Thornton， H）于 1802 年提出的。后来于 1873 年，巴杰特（Bagehot， W）发表其代表作伦巴第街（Lombard St
3、reet），在该著作中其对该制度进行了系统阐述，并强调中央银行在管理危机时被赋予“最后贷款人职能”的必要性。他们认为，最后贷款人的一般原则包括以下几个方面：其一是中央银行的最后贷款人政策应仅向陷入暂时性流动危机但资可抵债的银行提供援助，使之免遭经营失败的厄运（这决定了贷款必须是短期的）；其二是中央银行紧急援助资金的数量不受限制，并执行惩罚性高利率；其三是央行应向提供良好抵押品的申请人安排流动贷款，抵押品价值以恐慌前的价格计算。除了以上三者之外，在实践中，还有两条比较典型的处理原则：一是央行的最后贷款人角色并非法律强行规定，而是由央行根据实际情况相机抉择的；二是在行使该制度时，央行不仅要判断银行
4、的情况是流动性不足还是资不抵债，而且必须对该机构失败后是否会有严重的传染效应作出自己的判断。1评价：固然最后贷款人制度是各国构筑其金融安全网的一种有力手段，但是正是由于在某个银行出现危机时，央行的援助是有识别性的，只限于出现短期头寸不足的，而非出现资不抵债的银行。因此，在实践中由于信息不对称等因素的影响，央行往往被置于一种两难的境地：即一方面，若银行机构知道在自己出现流动性危机时会得到央行的支持，那么它就会放松风险管理，忽视稳健经营的重要性；如此，这种道德风险会使银行安全网出现不应有的漏洞；另一方面，若央行对出现流动性危机的问题机构撒手不管，就无法阻止恐慌心理的蔓延；市场参与者因信息不对称会产
5、生“羊群效应”人人都急于摆脱风险，结果却是在加剧风险，最后导致无人幸免。因此，从这一视角出发，在决定何时适用及如何适用最后贷款人制度时，央行往往处于一种比较被动的境地。实际上，考虑上述的五项原则，我们也不难发现这种理论的基础是欠结实的，因为尽管从操作上看央行这种职能的发挥并非法定的，而是相机之抉择，但是这正是问题的症结所在，因为在行使这项职能时央行不仅要面临如何识别问题银行究竟是存在流动性风险，还是存在破产风险的问题，同时还要面临援助后的道德风险问题。因此，无论结果如何，央行都要陷入解决旧问题而又出现新问题的怪圈之中。虽然最后贷款人制度自实行以来发挥了有效的作用，但在实践中从该理论本身出发，其
6、要接受两个方面的考验：其一是央行自身可支配资源有限性问题。近几十年来几次大的金融危机表明，中央银行所能支配的资源毕竟是有限的，必须有选择地、谨慎地使用最后贷款人职能。英国学者 Goodhart 和 Schoenmarker 于 1995 年对 24 个工业国家银行业的研究显示，在全世界的 104 个银行危机案中，有73 个被挽救，只有两例是中央银行单独拯救困难银行，其他的有问题银行都是通过中央银行、商业银行、存款保险计划以及政府联合提供的资金而得以挽救。2这些事例表明单纯的央行的援助能力是极其有限的；其二是受银行机构“ 太大而不倒”（too big to fail）理论的挑战。若某些金融机构规
7、模很大，即使其遭受的不是临时的流动性问题，而是面临破产。在此种情形下，中央银行考虑到其倒闭可能会导致整个金融体系的崩溃，而出面给予不必要的担保和贷款。传统的央行最后贷款人职能无疑加大这些大银行所产生道德风险，从而削弱市场惩戒的功能并增加风险的累积，市场深信会获得援助将导致过度冒险。从这个角度分析，虽然由央行出面向问题机构提供紧急救助以消除系统风险，是有利于金融稳定的，但是结果往往是在解决问题时央行又要面临新的问题。因此，央行在制定紧急救助方案时，其应关注的问题就是如何科学设计制度，使道德风险降至最小。为了确保金融体系稳定的政策目标，央行法中必须确立“让失败者出局”的市场法则。不过，在金融自由化
8、与合业化的形势下，最后贷款人制度除了原有理论本身的内在不足外，又面临着新的挑战与冲击。对此，作以下探讨。二、最后贷款人制度所面临的挑战与冲击（一）金融合业对最后贷款人制度的影响防止银行挤提与执行货币政策是中央银行得以产生的原因。在这之中，中央银行的最后贷款人制度是达到上述两目标的重要手段。在分业经营的体制下，央行还可通过以银行体系为载体而达到其所设定的货币政策，及防止挤提现象的出现，然而随着金融机构间界限的日益模糊和公开市场业务的加强，货币政策的作用对象将并不局限于银行体系，而是应以整个金融体系为对象，那么在金融业务综合化的情况下，央行的最后贷款人的功能是否应延伸到除银行之外的金融机构呢？对此
9、，学者们的看法并不一致。如英国学者 Richard Dale 就认为，银行业与证券业的混合经营对最后贷款人职能的影响取决于对银行和证券业务交叉部分监管的不同方法。若银行与证券业务两者间的“防火墙 ”得以建立并确实有效的话，则最后贷款人职能将保持不变。若该防火墙没有建立或没有发挥作用，则很清楚最后贷款人职能可能会延伸到证券市场，以防止有问题证券公司的风险传染给银行。3然而，另有学者则认为，证券市场的发展意味着证券的发行和交易已成为货币和资产投资组合的越来重要的补充，从而使证券市场的崩溃将给整个金融与经济体系的正常运作带来比过去那种主要的亏损者是个别持有者和新证券发行者的时候更大的危害。结果，在监
10、管原理上就有一个微妙和有意义的变化，它不再在很大程度上局限于对单个债务人和债权人的保护，而是与银行监管的原理相似，并存在最后贷款者，以确保对整个经济有益及其流动性的持续性提供不致受到影响。4无论上述观点孰是孰非，但有一点是大家都认同的，即在金融合业的情形下金融业的界限已模糊化，最后贷款人的职能已受到实质性的挑战。笔者认为，在银行业与证券业之间相互渗透时，金融风险也必然随着业务的拓展在两个行业之间流动。因此，若集团中的某个证券机构出现流动性问题时，若得不到及时的解决其后果必然会向集团内的银行业扩散。这一现象是央行在新形势下所不得不考虑的。即使央行以集团内设有“防火墙”为由而置之度外，但这种防火墙
11、也并非是密不透风的。因而，无论从哪个视角出发，传统的最后贷款人制度的效力范围需要重新的定位。（二）金融监管权与货币政策分立之影响货币政策职能与监管权的分立趋势使最后贷款制度的执行环境变得更为复杂。如果在问题机构出现流动性危机时，央行的最后贷款人制度是其赖以迅速融资的唯一渠道的话，央行就应该直接肩负起银行的监管职能。实际上，承担维持金融系统稳定的央行，也需要有解决危机的能力和手段。然而，最近有不少国家如英国和澳大利亚，将央行货币政策与银行监管职能分离，这一变化预示着央行不再具有收集银行信息的优势，使得央行很难高效地执行最后贷款人职能。值得注意的是，央行的这一职能与商业银行向其客户贷款一样，都需要
12、贷款人对借款人进行事前信用评估及事中监控。因而，没有监管职能的央行能否有效履行最后贷款职能是值得怀疑的。而与此同时，除了央行以外，没有哪家机构具备独立承担该项职能的实力。由于紧急援助需要央行有一套快速反应机制，因此对于英、澳等实现监管权与货币政策分离的国家而言，央行与监管者能否高效沟通、通力合作是今后依靠最后贷款人制度成功解决银行危机的关键。实际上，笔者认为这种职责的分离也产生了一种似是而非的现象，因为一方面法律规定央行不具有金融监管权，但另一方面央行可以凭借最后贷款人制度间接地对金融体系进行监督与管理。因此，如何把握央行通过最后贷款人制度间接干预银行业的度是值得我们探讨的，因为若这个度的范围
13、太狭窄，则无疑会导致最后贷款人制度功能的正常发挥。然而，另一方面，若这个度的范围非常宽泛，则会导致央行与法定的银行业监管者两种权力的直接碰撞。因此，这样规定的合理性是值得人们进一步探索的。（三）最后贷款人制度的国际适用问题随着金融的日益国际化，金融风险的传播并非是以国有界的。相反，是以利率与汇率为媒介依危机发生地国为有圆心向周边国家蔓延与扩散。然而，这就引发一个问题，即当某一国际上活跃的银行出现短期流动性问题，或者从大的范围分析在金融交易链条中当某个国家出现流动性危机时，由谁来承担类似如最后贷款人制度问题，或者说通过何种方式来实现国际上的最后贷款人功能亦是值得我们考虑的问题。客观而言，在目前的
14、国际经济关系链中，国与国之间几乎是一种“一损俱损，一荣俱荣”的关系状态。尽管为了解决短期的头寸不足，在国际货币法律制度中设计了国际货币基金组织的备用安排及特别提款权等制度，但是不难发现这些安排都存有先天不足，不足以解决上述难题。事实上，任何法律制度并非是静态的，相反是个动态的发展过程。就央行的最后贷款人制度而言，这也是一个与国内及国际金融形势的发展紧密相联的一个动态的发展过程。从上文的分析，我们发现除了该制度本身所存在的不足之外，如道德风险与援助之间的矛盾，在金融自由化与国际化的背景下，其也面临一些新的挑战与冲击。作者认为，实际上这些影响也从侧面印证了检验某一法律规则与制度合理性与有效性的标准
15、就是观察它是否与其所调整的社会关系相协调相一致，同时也说明在经济国际化、市场国际化的情形下，法律规则不仅需要内国化，同时也有必要适当地国际化。如在上文中，其实还有一个问题也是值得我们探讨的，外资银行已日益成为一国银行体系的一个组成部分。尽管从本质上看，母国要对其流动性、清偿力及外汇头寸等承担主要的监管责任，但是在其出现流动性问题时，东道国中央银行应采取何种态度呢？这也是最后贷款人制度功能发挥中所必须关注的要点之一。三、对最后贷款人制度不足的补救与匡正（一）建议性模棱两可：解决道德风险的良方所谓建设性模棱两可（Constructive Ambiguity）是指中央银行在事先故意使其是否履行最后贷
16、款人的条件变得模糊不确定，以最大限度地降低道德风险，并给予央行是否进行危机救助予以最大限度的自主判断。这一概念由美联储纽约分行总裁 Corrigan，在其 1990 年对美国参议院所发表的演讲中提出。他认为，央行在实施最后贷款政策的时候，是否做、何时做、何做等实质内容事先是不确定的。最后贷款人制度的实施要依据央行对案例具体情况，产生背景，采取行动的成本收益分析等判断。在 1997 年这一理论被十国集团在关于中央银行职能的报告中得到重申：中央银行应从谨慎出发，关于是否、何时、在何种条件下提供支援的任何预先承诺都应该制止。此外，在做出这种决策时，要严格分析是否存在着系统风险。如果已经存在，要考虑应对系统传染效应的最优方式，须尽量减少对市场运行规则的负面影响。“ 建设性模棱两可”之目的是使市场无法洞悉央行救助的原则，从而防范道德风险，但是它并不非意味着中央银行不制定任何救助规则。实际上，“建设性模棱两可”标准蕴藏着的是一种主客观相结合的标准，以使最后贷
