廉政风险分析及防控建议

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1、中 国食品药品监管 CHINA FOOD DRUG ADMINISTRATION论 坛2010第十期近年来 ， 随着我国食品医药经济的健康快速发展 ， 百姓对生命健康和生活质量水平的要求越来越高 ，食品医药相关产业蕴藏的商机渐成一些人追逐的 “热点 ”， 并竟相向相关监管职权 “热贴 ”， 试图抢占先机 ， 这使监管者越来越成为廉政高风险职业之一 。 但如果我们的每一名干部职工 ， 尤其是领导干部能充分认识廉政风险的严重危害性 ， 积极探索廉政建设的新路子 ， 及时发现风险因素 ， 实施有效监控管理 ，那么腐败的机会将会大大降低 ， 从而在最大程度上保证监管队伍不出问题 。 在此 ， 笔者谈点

2、粗浅看法 ，以供参考 。一 、 廉政风险主要诱因及类型全国食品药品监管系统自成立以来 ， 同其他监管执法部门一样 ，也相继发生过一些腐败案件 ， 这表明执法权力一旦产生 ， 廉政风险就会如影随形 。 从发案的诱因和特点来看 ， 廉政风险主要有主观风险 、权力风险 、 环境风险 、 对象风险等几种类型 。（一 ） 主观风险所谓主观风险 ， 主要是指因行为人动机不良 、 道德缺失所带来的风险 。 事物的产生与发展具有一定的规律性 ， 即内因是变化的根据 ，外因是变化的条件 。 人的行为是受其主观意识支配的 ， 这是发生廉政风险的内因 。 因此 ， 主观动机就成为诱发廉政风险的首要因素 。 一般来说

3、 ， 平常不重视提高自身思想政治素质和道德品质修养 ， 放松学习 ，不思进取 ， 生活涣散 ， 崇尚低级趣味 ， 追求花天酒地生活的人 ， 不管职位高低 ， 不论分工多少 ， 对其而言就已经被风险所包围 ， 只是风险降临时间早晚的问题了 。 因此 ， 每一个行政执法人员无论如何都不能放松主观世界改造 。（二 ） 权力风险所谓权力风险 ， 主要是指因权力失控而产生的风险 。 权力风险就个体而言可称之为职位风险 ， 就整体而言则可分为一般权力风险和特有权力风险 。 一般权力风险 ， 是指食品药品监管部门和其他行政部门一样具有某些权力风险 ， 引发相类似的腐败行为 。 特有权力风险 ， 则是指食品药

4、品监管部门作为执法部门 ， 国家所赋予的特有权力范围涵盖了药品和医疗器械 、 保健品 、 化妆品的生产经营许可 、 市场准入 、日常监管等 ， 这是与其他执法系统有所不同的权力风险 。 也就是说 ，监管职能越特殊 ， 风险诱因越特别 ；监管范围越广 ， 监管难度越大 ， 风险因素越多 ， 就越有可能导致不廉政行为 。 如 ， 该许可的不许可 ， 该立案的不立案 ； 利用手中权力吃 、拿 、 卡 、 要 ； 给行政相对人通风报信 ， 透露重要信息 ， 该查的不查 ；有的充当行政相对人的 “保护伞 ”，甚至直接参与经营活动等 。 从风险产生的规律来看 ， 特有权力所带来的风险要远远大于一般权力风险

5、 。近年来 ， 随着医药产业的迅猛发展 ，为了提高工作效率及便于监管 ， 部分职能逐渐下放 ， 如药品经营企业GSP 认证工作从设区市下放到县（市 ） 级 ， 由此赋予了一线监管工作人员较大的权力 。 但基层一线监管编制有限 ， 监管面大 ， 因监管任务日趋繁重 ， 就必须赋予一线人员相对独立的职责和权力 ， 以提高其办事能力和工作效率 ， 这样就将这些监管人员推到了腐蚀与反腐蚀 、 廉洁与不廉洁的 “风口浪尖 ” 上 。 一般来说 ， 在权力相对集中 、 自由裁量度较大 、 所受制约较小 、 监督机制不完善的同时 ， 职位风险相对较大 ， 反之则小 。 如果自控能力或权力监督弱化 ， 则必然

6、导致风险强化 。（三 ） 环境风险所谓环境风险 ， 主要是指因社会环境和内部环境恶化或失优而酿成的风险 ， 可称之为大环境风险和小环境风险 。 从大环境来说 ， 在市场经济条件下 ， 人们的思想意识和行为方式会不同程度地打上商品的烙印 ， 很多人都把请吃 、 送礼 、 说情等当成工作 、 生活 、 事业的重要方式和必要过程 ， 何况中国人自古以来就有重礼仪 、 讲情义的传统 ，所以很多人遇事必请 、 必送 、 必说 ，更愿意运用这种 “通用规则 ” 去达成目的 。 在这种环境中 ， 食品药品监管部门自然不能成为人间净土 、世外桃园 ， 极少数意志薄弱的监管人员就会经不起 “糖衣炮弹 ” 的诱惑

7、 ， 为不当攫取物质利益而招祸 。从小环境也就是政府内部环境来看 ，食品药品监管部门关涉卫生 、 工商 、公安等其他一些职能部门 ， 离不开这些相关部门的支持和配合 ， 同时也会受到方方面面的牵制与约束 。廉政风险分析及防控建议茹建松27论 坛中国食品药品监管 CHINA FOOD DRUG ADMINISTRATION2010第十期在具体执法过程中 ， 涉及到药械 、保健品 、 化妆品等监管工作的还有质监 、 工商 、 卫生等其他业务部门 。应该说 ， 没有相关部门的支持与配合 ， 仅有食品药品监管部门 “唱独角戏 ” 是行不通的 。 但其他部门也有腐败因素存在 ， 部门之间工作人员相互搞

8、“权钱交易 ” 也有可能 ，这对监管工作的不利影响也很大 。从各单位内部环境来看 ， 工作和生活秩序都与廉政风险大小相关 。 由于各执法部门的内外部环境不同 ，发生廉政风险的几率也不同 。 近几年来有的监管部门发生了腐败案件 ，而有的部门就相对廉洁一些 。 这说明 ， 内外部环境如何也是导致风险大小的一个重要因素 。（四 ） 对象风险所谓对象风险 ， 实际上是责任风险 ， 主要是指由行政相对人的不当或不法行为所引发的风险 。 因此 ，对象风险主要表现在两个方面 ： 一方面是行政相对人责任和自律意识淡薄 ， 为了非法牟利而对监管人员进行腐蚀 ； 另一方面是监管人员责任和履职意识弱化 ， 自动放弃

9、操守和职守而满足行政相对人的不法要求 。 食品药品监管部门刚成立时 ，行政相对人只是涉药单位人群 ， 主要监管职能是负责药品生产经营企业的市场准入和涉药单位日常监管 ，行使职权比较简单 ， 行政相对人也比较单一 ， 因而出现廉政风险的可能性较小 。 但随着时代的发展 ， 政府部门管理社会的任务不断加重 ，食品药品监管部门所要承担的职责也就越来越多 。 而近年来所增加的食品安全综合协调工作 ， 就给监管单位带来相当大的风险 。 食品安全责任大于天 ， 因为不能清醒认识到责任与风险并存 ， 所以就有个别地方的食品药品监管人员被摘去 “顶戴 ”， 有的甚至被判入狱 。 目前 ， 食品药品监管部门又新

10、增加了食品 、保健品 、 化妆品的监管职能 ， 行政相对人的成分越来越复杂 ， 同时又下放了药品经营准入部分职权等 。而监管单位既要执行驻厂严格监督药械生产经营企业的制度 ， 又要开展药品零售经营的准入审批 ， 还要对市场相当混乱 、 监管细则尚不明确的保健品 、 化妆品商店进行审批 、 监管等 。 监管人员与不同行业的行政相对人打交道 ， 风险因素不尽相同 ，面对以违法违规手段获取非法利益 、且活动及利润空间较大的行政相对人时 ， 廉政风险相对更大 。二 、 防范监管廉政风险的对策思考（一 ） 加强学习教育 ， 努力增强队伍抵御风险的意识食品药品监管职权中的行政许可 、 认证 、 稽查等重点

11、岗位 、 关键部位 ， 最容易出现腐败问题 。 因此 ，要加强廉政学习教育 ， 不仅使每个执法人员具备良好的思想道德品质 ，还要建立健全科学的权力运行机制 。要加强思想教育 ， 引导监管人员树立正确的世界观 、 人生观 、 价值观 。通过长期 、 短期 、 脱产 、 在职等多种方式的学习 、 培训 ， 不断提高监管人员的政治 、 业务素质和思想道德素养 ， 使其能经受形形色色物质利益诱惑的考验 ， 做到事事都能正确行使手中权力 。 如 ， 每年可以有计划地组织开展 “读一本廉政书籍 ，看一部廉政影视片 ， 开展一次廉政交心谈心活动 ， 召开一次廉政建设大家谈会议 ” 的 “四个一 ” 活动 ，

12、以廉政教育的常态化 ， 增强执法队伍抵御风险的能力 。 要加强法制教育 ， 组织学习有关法律 、 法规和各项规章制度 ， 树立法制观念 ， 增强监管队伍遵纪守法的意识 ， 不断提高自身素质和拒腐防变能力 ， 自觉抵制各种不正之风的侵蚀 ， 廉洁奉公 ， 公正执法 。 要加强对执法人员“八小时之外 ” 的监督 ， 使其正确处理好个人与行政相对人的关系 ， 并善于辨别是非 ， 分清有关人员的好坏 ， 断绝与不法分子的交往和联系 ，纯洁行政执法队伍 。 要通过日常学习和开展专题教育 ， 切实提高个人对排查廉政风险 、 建立廉政风险防控机制重要性的认识 ， 强化风险常在的意识 ， 明确具体的工作要求

13、，实现人人参与并筑牢思想道德防线的目标 。（二 ） 把握关键环节 ， 建立健全风险防控机制食品药品监管系统每个职位的设定都有其特定作用 ， 因此每个监管人员手中或多或少都掌握一定的权力 ， 这就意味着权力将与风险相生相伴 。 对此 ， 每个握有一定权力的工作人员可参照上述廉政风险类型 ， 对应权力职责进行认真梳理 ，弄清风险存在的条件和因素 ， 按照廉政风险防控操作流程 ， 认真查找履行职责或在监管过程中可能存在的廉政风险 。 要采取自己找 、 同事帮 、 群众评 、 领导提 、 组织审的形式 ， 开展职位廉政风险自查与互查 。要严格按照规定程序和要求进行操作 ， 不能流于形式 ， 务必找准每

14、个职位的风险关键点 ， 符合实际 。 同时 ， 要充分利用先进风险管理理念 ，强化廉政风险管理 。 主要思路是 ：建立风险防范的前期预防 、 中期监控 、 后期处置 “三道防火墙 ”， 并实施风险防范的循环管理 。 所谓风险防范的循环管理方法 ， 就是确定工作周期 ， 将工作分为计划 、 执行 、考核 、 修正 “四个环节 ” 实施系统管理 。 第一个环节主要是查找风险点和建立风险防范体系 ， 充分发挥各职能部门的作用 ， 综合运用现有制度 ， 制定风险防范的具体措施 。第二个环节主要是依托风险防范体系 ， 针对不同的风险因素 ， 及时纠正不当行为 ， 防止腐败行为发生 。第三个环节主要是按照

15、廉政风险防范管理的考核标准 ， 以自查 、 重点抽查的方式 ， 对风险防范体系的运行情况进行全面系统的考核评估 。第四个环节主要是根据综合考核评估结果 ， 奖优罚劣 ， 纠正存在的问题 ， 改进风险防范措施 ， 优化工作目标 ， 完善风险防范体系 。（三 ） 完善监督制度 ， 确保廉政风险防控有效查找风险只是廉政风险防范管理的第一步 ， 更为 （下转第 31 页 ）28中 国食品药品监管 CHINA FOOD DRUG ADMINISTRATION论 坛2010第十期（上接第 28 页 ）重要的是 ， 要根据查找出来的具体风险关键点 ， 采取有效防范措施 ， 建章立制 ， 查漏补缺 ， 最大限

16、度地降低腐败几率 。 每个监管人员要在梳理权力行使流程的前提下 ， 积极参与构建廉政风险防控机制 ， 有效解决关键科 （股 ）室 、 关键职位和关键环节的廉政风险防范问题 。 一是按照 “风险定到岗位 、 制度建到岗位 、 责任落实到人 ” 的要求 ， 结合各自工作职责 ，有针对性地制定切实可行的防控措施 ， 定期调整不相适应的制度 ， 让廉政风险防控机制真正融入到执法工作的各个环节之中 。 如适时开展行政执法监督检查和稽查办案回访活动 ， 作为稽查办案的补充监督 。二是在排查风险点的基础上 ， 按照权力分解制衡理论 ， 加大技术反腐力度 ， 不断强化对权力运行的实时监督 、 过程控制和动态监控 。 三是根据查找出来的廉政风险点 ， 从工作和管理环节上着手 ， 通过查漏补缺和完善制度 ， 杜绝集权和程序不规范现象 ， 最大限度地堵塞漏洞 ，强化监督 。 特别是执法自由裁量权的使用 ， 这是防范廉政风险的重点环节 ， 要在内部制定一套明细标准予以规范 。 此外 ， 还要实行定期交流和轮岗制度 ， 特别是对基层监管领导和重点监管岗位要加大定期轮换的力度 ， 以减少